建设部


建设部《关于进一步转变工作作风，切实加强和改善房屋权属登记发证工作的通知》
建设部




各省、自治区建委（建设厅），北京市政管委、直辖市、计划单列市房地产管理局：

去年以来，各地在贯彻落实党中央、国务院关于深化城镇住房制度改革、加快住宅建设的重大决策方面，做了大量工作，房地产权属管理和市场管理工作也有了较大进展。但是，在一些地方，群众反映房屋产权办证难的情况比较严重。其中很重要的原因是这些地方个别部门和单位缺乏
群众观念，没有很好地协调配合，而是过分强调地区利益，部门利益，办事拖拉扯皮，管理不到位；对产权确认中的一些重大政策问题，不认真调查研究，提出解决措施。如有的省，由于省直机关房改售房登记发证要求由省直房改办或省直机关事务管理局办理。引起省、市之间的发证矛盾
，影响了省直机关房改售房登记发证工作的正常开展，直至引发省人大质询案。
某市某区，由于只允许本区一家测绘单位进行房屋测绘工作，致使有6万多户因等待测绘而迟迟不能登记发证。上述情况的存在已严重影响了房地产行政主管部门的政府形象和办事效率，也使党中央、国务院重大决策的贯彻得不到有力的保证。为了切实加强和改善房屋权属登记发证工
作，根据国务院关于提高办事效率、转变工作作风的有关精神，针对近期内房改售房、经济适用住房销售量比较集中的实际情况，现就有关问题通知如下：
一、各市、县房地产行政主管部门要在保证登记发证质量、保证产权人切身利益和住房制度改革政策贯彻落实的前提下，尽可能简化手续，加快发放房改售房产权证书，切实解决群众反映的房改售房办证难的问题。产权登记机关要设专门窗口，配备精干人员集中收件、办件，并通过新
闻媒体向社会公告。要通过采取一条龙服务、必要的上门服务、预约服务、双休日对外办公以及应用计算机技术等措施，提高效率，改善服务。要改被动服务为主动服务，对已竣工的新建房屋，应以书面方式及时通知当事人办理初始登记，逾期不来办理的，要给予通报。产权登记一经受理
；登记机关必须在法定的期限内完成权属登记手续，不得以任何理由推诿扯皮，逾期不能完成登记手续的，要承担相应法律责任。对产权登记申请不能受理的，登记机关必须向当事人作出书面说明。要推行社会服务承诺制、办事公开制，各地房地产管理部门要将办理商品房预售许可、合同
登记备案、交易过户、权属登记等项手续的操作程序、服务标准、办理时限、工作纪律等向社会公开，并公布监督电话，自觉接受社会的监督。
从今年起，建设部将把办证、办件工作的质量与效率以及相关保障措施的执行情况，作为产权、市场管理工作达标和创全国标兵单位的重点审核内容；对虽已取得达标或创全国标兵单位称号，但群众反映问题较多并长期得不到解决的单位，相应取消其称号，并予以通报。
二、严格依法行政，防止政出多门，多头管理；房屋权属登记发证制度是一项法定制度。
《城市房地产管理法》第六十条明确规定，“由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证。”为贯彻落实该法的规定，按照城市房地产权属登记实行属地化管理的原则，建设部于1997年发布的《城市房屋权属登记管理办法》（建设部第57号令）第八条、第三
十三条进一步明确规定，“省自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作”；“证书由市、县房地产行政主管部门颁发”。
根据上述法律、法规的规定，城市房屋所有权登记发证机关是市、县房地产行政主管部门，其他有关单位均不具备城市房屋所有权登记发证的主体资格，也不能强行要求接受委托发证。我部在《关于整顿全国房屋所有权登记发证秩序的通知》（建房〔1997〕62号）中曾特别强调
：
非房地产行政管理部门不得承担房屋所有权登记发证工作，一个市、县只能由一个房地产管理部门颁发《房屋所有权证》。对此，各地必须严格执行。
由于地域范围广、房屋数量多，房屋权属实行一级登记有困难的大城市，可以实行二级管理，市一级房地产管理部门统一负责全市房屋权属登记和颁发房屋所有权证；区房地产登记机构受市房地产管理局委托，负责本区范围内的房屋权属登记和代市办理房屋所有权证的发放工作。市房
地产管理部门要加强对接受委托的区房地产登记机构的监督和管理，对按受委托的区房地产登记机构工作不力的，要取消其发证资格。
三、积极做好经济适用住房权属管理工作。个人购买经济适用住房，比照房改售房，按照划拨土地使用权的私有房屋所有权进行确权登记，并在房屋所有公证作相应注记。以经济适用住房在建工程进行抵押的，要严格按照国家发展计划委员会、建设部、国土资源部、中国人民银行《关
于进一步加快经济适用住房（安居工程）建设有关问题的通知》（计殁资〔1998〕1474号）的规定，应对其权属进行预登记。房地产管理部门要抓紧规范预登记程序，加强审核，严格把关，对权属状况清晰、具备抵押物条件的，要及时给予办理权属预登记手续，并注意做好与后续
的在建工程抵押登记及工程竣工后有关房屋权属登记的衔接工作。
四、规范收费行为，减轻当事人负担。要严格依法收费，凡未依法办理收费许可手续的或国家明令取消的收费项目一律不得收取或变相收取。对经批准的行政事业性收费项目，要严格按照“计投资〔1998〕1474号”的规定，对经济适用住房实行减半征收；经济适用住房抵押登
记，要按宗收费。任何单位或个人均不得违反规定，以行政手段强制当事人接受评估、咨询、代理等中介服务，并收取费用；经济适用住房项目建设贷款抵押时，当事人需要评估的，受委托的房地产价格评估机构应按宗收费。要采取切实可行的措施，尽可能降低个人购房各个环节的收费标
准，减轻购房人负担。
五、房改部门与房屋权属登记发证机关要相互配合，严格把关。房屋权属登记机关要主动与有关部门沟通与合作，在涉及房改政策的重要问题上保持协调性与一致性。有关房改部门要积极配合，及时向当事人出具批准文件等相关文书，保证产权登记发证工作的正常进行。
六、认真调查研究，切实解决历史遗留问题。对于历史形成的产权不清等问题，房地产管理部门要会同规划、土地、建设、房改等部门及有关单位根据不同情况，本着尊重事实、依法维护当事人利益的原则，实事求是地及时予以研究解决。对已按房改政策出售给个人，而原产权有遗留
问题的，可以凭房改部门的批准文件及原产权单位书面具结保证，按照房改售房进行登记发证，并在房屋所有权证上作相应注记。
七、抓紧研究房地产测绘机构脱钩改制工作。房地产测绘工作从属于房地产权属登记发证工作，是权属登记发证制度的重要组成部分，也是影响当前房屋权属登记发证速度的重要因素。有条件的城市要积极研究测绘管理体制的改革，逐步实现政、企（事）分开，并首先在系统内引进竞
争机制，房地产管理部门在加强测绘资质管理、严格准入控制的前提下，打破行业垄断，鼓励多家测绘机构进行竞争并对测绘结果负责。
八、各地要按照本《通知》的精神，结合当地实际情况，有针对性地抓紧研究提出加强和改善房地产权属与市场管理工作的具体意见和措施，并认真落实。



1999年5月4日
民国战区巡回审判制度述略

罗金寿 熊利民


　　摘要：抗战时期战区交通梗阻，为了方便当事人上诉，国民政府设立战区巡回审判制度，在审判组织和诉讼程序上删繁就简以适应战区环境。本文对战区审判制度进行了介绍和评述。
　　关键词：巡回审判 组织 程序
　　抗日战争时期，沦陷区交通梗阻，司法设施遭受破坏，法院不能正常运作，当事人接近司法困难。而战区的纠纷化解，人心安定对于抗战有重要意义。为了适应战时环境，服务于抗战需要，国民政府于战区实行巡回审判制度。本文将对中华民国战区巡回审判制度的实施情况、基本制度和诉讼程序进行介绍和评述。
　　一、战区巡回审判制度实施概况
　　战区各地交通失去常态，当事人上诉不便。司法行政部认为：“第二审之审判与其以当事人就法官，毋宁以法官就当事人”，[1]因而设立战区巡回审判制度，由高等法院或分院于战区内派推事巡回审判其管辖的第二审民刑诉讼案件。为了借鉴，委托驻英大使郭泰?和驻美大使胡适搜集有关资料，1939年11月胡适将驻美大使馆法律顾问Harold Reigleman所作《美国巡回审判制度研究报告》寄送给司法行政部。而巡回审判“所需经费应由该管高等法院编具概算，商请省政府就该省原缩编预算所列法院经费之现已停支者予以照拨，拨不足额或无款可拨时，则动支省预备费。如尚有窒碍即就该省历年法收余款及经费节余或其他未动用之专款先行垫付，以免无着而利进行。”[2]
　　1938年12月15日颁布《战区巡回审判办法》，司法行政部通令战区各高等法院试办巡回审判。而“巡回审判，在我国尚属创举，而战区交通梗塞，尤具特殊情形；若诉讼程序悉依一般法规办理，势必有所扦格”，[3]因而，司法院于1939年8月16日公布施行《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》。
　　此项制度历年推行于湖北、广东、河南、浙江、江苏、安徽、江西、山西、山东九省。1944年司法行政部认为：“巡回审判制度施行以来尚著有成效，后方各省边区上诉案件为数少，究其原因虽由地阔人稀使然，要亦途程过远交通不便之所致是，则巡回审判制度亦有适用于非战区之必要。”[4]拟在后方省份交通不便地带推行巡回审判制度，并拟定了《高等法院巡回审判条例草案》。后因抗战结束，于1945年12月将《战区巡回审判办法》及《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》同时废止。
　　二、战区巡回审判基本制度
　　战区巡回审判组织及诉讼程序删繁就简以适应战区环境。根据《战区巡回审判办法》和《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》，以及司法行政部就发布的系列训令，战区巡回审判制度简要概括为以下几方面：　　(一)巡回区域和期间
　　根据《战区巡回审判办法》的规定，实行巡回审判的各省又划分若干巡回审判区，具体区域由该管高等法院或分院依实际状况划定。如1939年3月，南昌被日军侵占后，江西高等法院迁往泰和县，南昌、新建两县亦部分沦陷，其非沦陷区则由两县政府兼理司法。1940年，为开展沦陷区的审判活动，江西高等法院成立巡回审判第一区和第二区，分别审理该区的上诉案。[5]但浙江省没有分区，由高等法院浙西临时法庭推事轮流任之。[6]
　　巡回审判的期间由该管高等法院或分院根据区域大小和交通状况确定，并于巡回区域内先期布告。每次巡回的期间视区域之广狭、交通之难易，分别定为一个月至三个月。巡回审判推事之执行职务除确因交通上之窒碍外以遍及辖县为要义，即使明知某县无案可办，亦仍须按期前往巡回。[7]
　　(二)案件管辖
　　《战区巡回审判办法》规定，战区民刑事案件由有管辖权的高等法院或分院进行。适用巡回审判的为巡回区域内第二审上诉讼案件。《战区巡回审判办法》和《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》并没有对巡回审判管辖的案件进行具体限制，但是各高等法院根据实际情况也可能进行限制，如江西高等法院于1939年2月在转发司法部训令中规定巡回审判只能审理判处有期徒刑以下的案件。[8]
　　(三)巡回审判人员和薪金
　　巡回审判由高等法院或高等法院分院推事一人或三人进行，巡回审判推事应具有法院组织法所定高等法院推事资格，并富有审判民刑诉讼案件之经验。符合巡回审判资格并且愿意承担巡回审判职务的人员，在1939年1月31日以前“缮具详细履历，叙明志愿服务区域，并现在通信地址就近呈由本部(即司法行政部)或当地法院声请核办，以凭酌量需要时随时派用”。[9]
　　办理巡回审判之推事的俸给筹备专款支付，推事除给予原薪金外，另给与补助金。巡回审判推事的补助定为每月100至250元，以50元为一级，由司法行政部按其成绩及资历酌情评定。但推事的薪金和补助金依照国民政府规定的紧缩通案只发80%。薪金全部或一部分由指定汇款处所由司法行政部或令高等法院按月汇寄。[10]然而，抗日战争时期，各法院由于经费拮据，常常发不足职员薪金。如1940年，江西省高等法院庭长邵博等4人荐任二级月俸380元和八级月俸260元，实支俸额只有一半。推事毛耀德等5人荐任六级月俸300元和十一级月俸200元，实支俸额为150元和100元。[11]
　　(四)辅助机关
　　当地司法机关和县政府在巡回审判中承担着辅助职能，其具体职责包括以下几方面：
1.派员协助办案。当地司法机关或县政府派人承办书记员、录事、执达员、检验员、司法警察和庭丁等辅助人员所办的事务。但巡回审判推事在必要时，可以带法院人员办理。司法机关或县政府所派的参与办案人员分别受巡回审判推事或者书记官之指挥。
　　2.紧急处分和调查取证。在巡回审判推事未到达前，当地司法机关或县政府在必要时可以实施紧急处分，对上诉书状提出新事实或新证据可以先调查证据或为其他准备程序。如果经当地司法机关或县政府调查取证的证人或鉴定人的陈述明确、无讯问的必要，巡回审判推事可以不再行传唤。
　　3.排定审理期日、传集诉讼关系人和证人。民刑事诉讼案件审理的期日，由巡回审判推事预先嘱托当地司法机关或者县政府逐案排列，并传集诉讼关系人及一切证人。
　　4.假扣押、假处分。[12]当巡回审判推事不在当地时，由当地司法机关或县政府对民事诉讼关于假扣押、假处分进行裁定。
　　5.返还扣押物、赃物。如巡回审判推事不在当地时，由当地司法机关或县政府返还刑事诉讼关于羁押之裁定被告释放及判决后的扣押物、赃物。
　　6.收受书状、移交卷证。当巡回审判推事不在当地时，对于巡回审判推事的裁判提起上诉或抗告，以书状向当地司法机关或县政府提起。当地司法机关或县政府在收受上诉状或抗告状后，认为有民事诉讼法第439条第1项和第487条第2项，以及刑事诉讼法第376条或第400条第1项情形的应交巡回审判推事办理。即遇以下情形应交巡回审判推事办理：(1)提起民事上诉，超过上诉期间，或对于不得上诉的判决上诉；[13](2)提起民事抗告，超过抗告期间，或对于不得抗告的裁定提出抗告；[14](3)刑事上诉违背法律程序，或上诉权已经丧失，或是对于不得向第三审法院上诉的判决上诉，以及上诉书状未叙述理由，于提起上诉后十日内未补提理由书；[15](4)认为刑事抗告违背法律程序，或抗告权已经丧失，或对于不得抗告的裁定的抗告。[16]除上述情形外，由当地司法机关或县政府将书状与卷证直接送交第三审法院或检察官。但抗告卷证移送以必要为限。此外，当地司法机关或县政府作为原审机关时，其收受应送第二审法院之文书卷证，除等待巡回审判推事到达后移交外，应先开列案由随时报告巡回审判推事。
　　7.执行。刑事诉讼的执行由当地第一审检察官或县长实施。对于接收羁押及徒刑、拘役易服劳役的执行，无监所地方由巡回审判推事交县政府或者附近监所处置。巡回审判推事不在当地时，当地司法机关或县政府对刑事执行作裁定，但对县长的执行声明异议的除外。
　　(五)开庭地点
　　巡回审判于其管辖区内司法机关或县政府或其他适宜场所开庭。但县政府所在地经常因军事推移而变更，因而开庭地点也随同变化。因此，巡回审判推事须与执行职务所在地的军政负责人保持密切联系，并得到他们的充分协助。
　　(六)诉讼费用
　　据1940年2月1日司法院第二七八号指令：准予暂免征收诉讼费用的案件仅限于不服巡回审判推事所作判决而上诉的案件，而不服高等法院和分院所为判决而上诉的案件，后即使当事人所在地沦为战区且指定为巡回审判区域，也不在免征之列。如果没有缴纳或者缴纳不足，还须通过裁定以补缴。司法院认为当事人缴纳存在困难，而且“同属于战区人民之诉讼，而待遇显分轩轾，似非所以贯彻中央体恤战区人民之至意”，[17]因而，1941年11月18日司法院发布训令：“凡属本院受理之民事案件，如当事人所在地已指定为巡回审判区域者，不问其不服之裁判是否为巡回审判推事所为，亦不分上诉抗告或者其他声请，一律暂免征收诉讼费用以宏救济。”[18]而且民刑诉讼关系人没有购用状纸时，巡回审判推事仍应受理民事诉讼案件，并免征诉讼费用。
　　(七)督导考核
　　“战区巡回审判之能否推行尽利，其关键不仅在制度之本身，尤在推行之是否得人。质言之，尤在巡回审判推事之能否不避艰险以尽职责，设或藉口交通阻滞，托身安全地带，对于应按期巡回之区域观望不前，则徒法不能以自行，虽欲以法官就当事人，其可得乎？”[19]因此，应当加于监督，随时严加考核。考核办法由各省根据实际情况加于专章规定。
　　实际上，各省巡回审判推事也有寄身安全地域，逗留不前的情况。因而高等法院“院长对于该省战区巡回审判推事在各该指定巡回管辖区域内之起行到达，及巡回日期应严于稽查，毋任观望”。[20]
　　巡回审判推事必须造送各种表格，报司法行政部和主管高等法院以供考核。每一巡回区域巡回周遍后十五日内填报《民事案件收结报告书》和《刑事案件报告书》。但一些巡回审判地对于巡回审判情形没有报告，或者报告不得要领，导致无从综合考核。因此司法行政部于1942年12月发布训令，要求填报《巡回审判推事周工作报告表》和《巡回审判事务推进情形报告表》，两表各包括推事姓名、书记官姓名、所辖县数及县名、本周所历县数及县名、原定巡回期间、本周起讫日期、收案数目、本周经费实支数、工作困难情形及改进意见等栏目。《巡回审判推事周工作报告表》由巡回审判推事每巡回一周后第二日填具两份，并呈报该省高等法院，如巡回审判推事所属法院为高等法院分院应另填一份报该分院备查。高等法院收到报告表后详加核实并出具按语，并呈报司法行政部备查。《巡回审判事务推进情形报告表》由高等法院就已往巡回审判实施情形分区造表，在接到训令后15日内办理完毕并呈报。[21]
　　三、战区巡回审判诉讼程序
　　巡回审判适用《战区巡回审判办法》和《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》。如上述两个文件没有规定，则依据《中华民国民事诉讼法》和《中华民国刑事诉讼法》以及其他有关民事刑事诉讼法令。现对诉讼程序中重要且特别方面进行简略介绍。
　　(一)回避
　　《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》对巡回审判的推事和其他参与人员的回避规定较为详细。当事人声请巡回审判推事回避，应经由巡回审判推事向其所属法院提出。被声请回避的推事如果认为有理由，应即回避，将案件交由其他巡回法院推事办理。如仅有一名推事时，应呈请所属法院核办。如认为无理由，应送交所属法院裁定，并不停止诉讼程序进行。对于推事的回避声请被裁定驳回不得提起抗告。书记官及翻译人员的回避由巡回审判推事决定。
　　(二)上诉和声请再议
　　《战区巡回审判办法》和《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》只对刑事案件的上诉和再议声请作了规定。刑事诉讼告诉人对于县司法处或县政府所作判决，须于判决书送达日第二天起10天内向巡回审判推事上诉。刑事诉讼告诉人声请再议应经由原检察官或兼理检察职务的县长向巡回审判推事提出。对于再议之声请，原检察官或兼理检察职务的县长认为有理由的，应撤销其处分，继续侦查或起诉，声请已逾前条之期间者，应驳回。如巡回审判推事认为声请为有理由的，就应以裁定撤销原处分，发回续行侦查。续行侦查的裁定仅送达于原检察官；认为无理由的以裁定驳回。
　　(三)就审期间和期日
　　《中华民国民事诉讼法》第251条第2项规定，诉状与言词辩论期日的传票，送达于被告时，距言词辩论期日至少应有十日为就审期间。第251条规定，第一次审判期日的传票至迟应于三日前送达。但上述就审期间不适用于巡回审判。
　　民刑事诉讼案件审理的期日，由巡回审判推事预先嘱托当地司法机关或者县政府逐案排列，并传集诉讼关系人及一切证人。
　　(四)判决和裁定
　　《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》对判决作了较为细致规定，包括缺席判决、自为判决、判决驳回等内容。
　　1.缺席判决。民事案件上诉言词辩论期日当事人一方不到场时，可以依职权命令到场当事人一方辩论而判决，但属以下情形之一的除外：(1)不到场之当事人未于相当时期受合法之传唤者;(2)当事人之不到场，可认为系因天灾或其他不可避之事故者;(3)到场之当事人于法院应依职权调查之事项，不能为必要之证明者;(4)到场之当事人所提出之声明、事实或证据，未于相当时期通知他造者。而在非巡回审判情况下，须经到场当事人声请由一方当事人辩论而判决。[22]