晋城市人民政府关于印发晋城市人民政府工作规则的通知
山西省晋城市人民政府
晋市政发〔2008〕13号
晋城市人民政府关于印发晋城市人民政府工作规则的通知
各县（市、区）人民政府，市直及驻市各有关单位：
《晋城市人民政府工作规则》已经2008年6月12日召开的市人民政府第37次常务会议通过。现予印发。
晋城市人民政府
二○○八年六月二十日
晋城市人民政府工作规则
第一章 总 则
一、根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,参照《国务院工作规则》和《山西省人民政府工作规则》,结合本市实际,制定本规则。
二、市人民政府工作的指导思想是,全面贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真执行党的路线方针政策,全面履行政府职能,努力建设法治政府、服务政府、高效政府、责任政府和廉洁政府。
三、市人民政府工作的准则是,实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设。
第二章 组成人员职责
四、市人民政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。
五、市人民政府实行市长负责制,市长领导市人民政府的工作。副市长协助市长工作。
六、市长召集和主持市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议。市人民政府工作中的重大事项,必须经市人民政府全体会议、市人民政府常务会议讨论决定。
七、副市长按分工负责处理分管工作。并可受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务。
八、市人民政府秘书长在市长领导下,负责处理市人民政府的日常工作。
九、市长外出期间,由负责常务工作的副市长代行市长职务。
十、各局、各委员会实行局长、主任负责制,由其领导本部门的工作。
各局、各委员会根据法律、法规、规章和国家政策在本部门的职权范围内开展工作。审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市人民政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,团结一致,维护法制和政令统一,切实贯彻落实市人民政府的各项工作部署。
第三章 全面履行政府职能
十一、市人民政府要确保法律、法规和国家政策的有效实施;全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十二、结合本市实际,认真贯彻落实国家宏观调控政策,运用经济、法律和必要的行政手段引导和调控经济运行,确保宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。
十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系,规范市场执法,加强行政执法监督,形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
十四、加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,加强安全生产管理和监督,健全突发事件应急管理机制。
十五、更加注重公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。
第四章 实行科学民主决策
十六、市人民政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善公众参与、专家咨询和政府决策相结合的行政决策机制。
十七、全市经济和社会发展计划及财政预算、宏观调控和改革开放的重大政策措施、经济和社会管理重要事务、重要工作部署和重要规范性文件等,由市人民政府全体会议、市人民政府常务会议讨论和决定。
十八、市人民政府各部门提请市人民政府研究决定的重大事项，必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的,应当充分协商沟通；涉及县（市、区）的,应当事先听取意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应进行听证。
十九、市人民政府在做出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
二十、市人民政府各部门要坚决贯彻落实市人民政府的决定,及时跟踪和反馈执行情况。市人民政府办公厅要加强督促检查,确保政令畅通。
第五章 坚持依法行政
二十一、市人民政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。
二十二、市人民政府、市人民政府办公厅和市人民政府工作部门根据全市经济社会发展的需要,按照“控制数量、规范程序、提高质量”的原则，适时制定出台规范性文件。
二十三、各部门制定出台规范性文件,必须符合法律、法规、规章和国家政策,并征求相关部门的意见，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或其它组织的义务；涉及两个及以上部门职权范围的事项,应由市政府制定规范性文件，或由有关部门联合制定规范性文件。
二十四、提请市人民政府讨论的政府规范性文件草案由市人民政府法制机构审查或组织起草,政府规范性文件的解释工作由市人民政府法制机构承办。
各部门制定的规范性文件，必须由市人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审查后，方可公布施行。
二十五、建立完善规范性文件后评估制度，认真总结实施情况。对不符合实际、失去继续实施必要的，以及原规定与新出台的上位法不一致的，要及时修改完善或废止。
二十六、全面落实行政执法责任制和行政执法过错责任追究制，及时纠正违法或不当的行政行为。
第六章 推进政务公开
二十七、市人民政府及各部门要大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度和程序,提高政府工作透明度。
二十八、市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议和市人民政府办公厅协调会议讨论决定的事项、市人民政府及各部门制定的政策,除特殊需要保密的外,均应及时公布。
二十九、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项和市人民政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。
第七章 健全监督制度
三十、市人民政府要自觉接受市人大及其常务委员会的法律监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
三十一、市人民政府各部门要依照有关法律的规定接受司法监督,同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市人民政府报告。
三十二、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。严格执行《中华人民共和国行政复议法》，畅通行政复议渠道，依法解决人民群众涉及行政争议的利益诉求。认真执行规范性文件前置审查和备案制度,强化对行政处罚裁量权的规范，重视对重大行政处罚行为的监督，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取县（市、区）人民政府及其部门的意见和建议。
三十三、市人民政府及各部门要自觉接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,市人民政府有关部门要积极主动地查处和整改并及时向市人民政府报告。
三十四、市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市人民政府领导同志及各部门主要负责人要亲自阅批、接待重要的群众来信、来访。
三十五、市人民政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。
第八章 加强廉政建设
三十六、市人民政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。
三十七、市人民政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受送礼和宴请,不得用公款旅游或变相用公款旅游。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。
三十八、市人民政府组成人员要廉洁从政,严格执行中央有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章 会议制度
三十九、市人民政府实行市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会议和市人民政府办公厅协调会议制度。
四十、市人民政府全体会议由市长、副市长、各局局长、各委员会主任、秘书长组成,由市长召集和主持。市人民政府全体会议的主要任务是:
（一）讨论决定市人民政府工作中的重大事项;
（二）部署市人民政府的重要工作。
市人民政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
四十一、市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长召集和主持。市人民政府常务会议的主要任务是:
（一）讨论决定市人民政府工作中的重要事项;
（二）讨论和审议政府重要规范性文件草案;
（三）通报和讨论其他重要事项。
市人民政府常务会议一般每月召开2-3次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
四十二、市长办公会议由市长召集和主持，有关副市长、秘书长、与议题有关的副秘书长和有关部门主要负责人参加。市长办公会议的主要任务是:
（一）讨论市人民政府日常工作中的重要问题;
（二）讨论需市人民政府审定的投资项目及资金问题；
（三）讨论全国、全省重要会议的贯彻意见；
（四）讨论以市人民政府名义发布的决定及重要文件;
（五）讨论分管副市长在分工范围内难以决定的事项。
市长办公会议可根据需要随时召开，并可安排有关部门、单位负责人列席会议。
四十三、市人民政府办公厅协调会议由有关副市长、秘书长召集和主持，与议题有关的副秘书长和有关部门的主要负责人参加。市人民政府办公厅协调会议的主要任务是:
（一）讨论分管副市长在分工范围内的具体事项；
（二）讨论市人民政府日常工作中的专项重要工作。
市人民政府办公厅协调会议可根据需要随时召开，并可安排有关部门、单位负责人列席会议。
四十四、提请市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议讨论的议题,经分管副市长协调或审核后,送市人民政府办公厅，由市人民政府办公厅报市长确定；市人民政府办公厅协调会议讨论的议题由有关副市长、秘书长确定。市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会议和市人民政府办公厅协调会议的组织工作由市人民政府办公厅负责,文件和议题一般应于会前送达与会人员。
四十五、市人民政府副市长、秘书长不能出席市人民政府全体会议、市人民政府常务会议或市长办公会议,向市长请假。市人民政府全体会议其他组成人员、市人民政府常务会议列席人员或市长办公会议参会人员请假,由市人民政府办公厅汇总后向市长报告。
四十六、市人民政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批。应由各部门召开的全市性会议,不以市人民政府或市人民政府办公厅名义召开,不邀请市人民政府负责人出席,确需邀请的须报市人民政府批准。
第十章 公文审批
四十七、各县（市、区）、各部门报送市人民政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市长、副市长、秘书长交办事项、紧急事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市长、副市长、秘书长个人报送公文。各部门报送市人民政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要在规定的时限内主动协商,达成一致;不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。
四十八、各县（市、区）、各部门报送市人民政府审批的公文,由市人民政府办公厅在规定的时限内按照市人民政府领导同志分工呈批，重大事项和监察、财政、人事、审计方面的事项报市长审批。
四十九、市人民政府制定的规范性文件,发布的命令,向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案,由市长签署。
五十、以市人民政府名义发文,经市人民政府分管副市长审核后,由市长签发。
以市人民政府办公厅名义发文,由市人民政府秘书长签发;如有必要,可由市人民政府分管副市长签发或报市长签发。
属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的,不得要求市人民政府批转或市人民政府办公厅转发。
第十一章 政务督查
五十一、政务督查要围绕市人民政府中心工作进行，通过督查，及时发现、协调和处理工作中出现的问题，为各项政务工作的落实提供有效服务。
五十二、政务督查的重点是抓好市人民政府重大决策、重要工作、上级党政机关责成市人民政府完成的重要任务、市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会议、市人民政府办公厅协调会议等议定的重要事项、《政府工作报告》的执行情况、上级领导及市人民政府领导同志重要批示等事项的贯彻落实。
五十三、全市政务督查工作实行分级负责制。市人民政府办公厅负责督查各县（市、区）人民政府、市直及驻市各部门、各单位对市人民政府重要事项的落实情况。各县（市、区）人民政府、各部门、各单位负责对下级政府和所属单位的政务督查工作。
第十二章 纪律和作风
五十四、市人民政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。
五十五、市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定,如有不同意见可在市人民政府内部提出,在没有重新做出决定前,不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为。代表市人民政府发表讲话或文章,个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市人民政府同意。
五十六、市人民政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向市人民政府报告。
五十七、市人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
五十八、市人民政府领导同志要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要轻车简从,减少陪同,简化接待程序。
五十九、市人民政府组成人员要严格执行请销假制度。副市长、秘书长出访、出差、休假，应事先报告市长。
市人民政府各部门主要负责人出访、出差、休假,应事先向市人民政府办公厅报告,由市人民政府办公厅向市人民政府领导报告。
市人民政府工作部门、直属特设机构、直属机构、议事协调机构的办事机构、直属事业单位适用本规则。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条,对恶意透支型信用卡诈骗犯罪的主客观构成要件作了具体解释。第四款规定:“恶意透支的数额,是指在第一款规定的条件下持卡人拒不归还的数额。不包括复利、滞纳金、手续费等发卡银行收取的费用。”(第一款规定:“持卡人以非法占有为目的,超过规定限额或者规定期限透支,并且经发卡银行两次催收后超过3个月仍不归还的,应当认定为刑法第一百九十六条规定的‘恶意透支’。”)该款将复利、滞纳金、手续费等发卡银行收取的费用排除在恶意透支的数额之外,但是对银行利息(指单利,下同)是否包括在恶意透支数额之内没有明确规定,导致在司法实务中对此存在不同理解。笔者认为,恶意透支的数额不应包括利息。
一、恶意透支的数额包括利息违背刑法的统一性
如果仅从语词的字面意义理解,上述司法解释规定的复利并不包括单利,解释排除了复利并不当然排除了单利。
《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》(长沙纪要)在关于金融诈骗犯罪定罪量刑的数额标准和犯罪数额的计算问题中讲到:“在具体认定金融诈骗犯罪的数额时,应当以行为人实际骗取的数额计算。”最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中规定:利用经济合同进行诈骗的,诈骗数额应当以行为人实际骗取的数额认定,合同标的数额可以作为量刑情节予以考虑。由此可见,司法解释对诈骗犯罪的定罪数额的认定一般是根据行为人实际非法占有的数额。在信用卡诈骗犯罪中,行为人在非法占有目的支配下所实际占有的只是透支的本金,认为在透支本金的同时也实际骗取了本金上孳生的利息,并不符合客观事实。信用卡的性质是一种发卡银行提供给用户的一种先消费后还款的小额信贷支付工具,信用卡诈骗也可以理解为行为人利用领用合约这种贷款合同进行的金融诈骗。
因此,信用卡诈骗罪与合同诈骗罪、贷款诈骗罪存在法条竞合关系。司法解释对于具有法条竞合关系的犯罪,在定罪数额的认定上采取不同的标准显然会破坏刑法自身的协调、统一,也不符合体系解释的要求。
二、数额认定时应区分定罪情节与量刑情节
恶意透支的本金数额是信用卡诈骗的定罪情节,发卡银行在本金基础上产生的利息损失是犯罪所造成的必然损失,损失数额属于犯罪危害后果要素,应当作为量刑情节对待。在本金基础上产生的利息是银行的合理营业收入,因恶意透支导致银行合理营业收入的损失,法律也应当给予保护。
刑法给予保护的方式应当是将此损失作为信用卡诈骗犯罪的量刑情节,在量刑时予以体现。同时,根据刑法第三十六条的规定,由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,对犯罪分子除依法给予刑事处罚外,并应根据情况判处赔偿经济损失。如果不能提起附带民事诉讼,还可以另行提起民事诉讼,由民事法律给予保护。
三、将利息作为定罪数额不具有可操作性
根据银行信用卡章程和领用合约的规定,信用卡利息按日利率万分之五计收,并根据中国人民银行的相关规定进行调整。并且利息、滞纳金、超限费按月按币种计收复利。但是在银行信用卡计算机管理系统中,通常是将两者混在一起统一以“利息”的名称出现在财务资料中(如对账单、贷记卡客户交易信息统计表等),而且无法从技术上将两者区分开,因而无法准确认定利息的数额。
在案发后,犯罪嫌疑人、被告人进行退赔或者对其进行追缴时,也并不是依据本金及利息这两项的数额来进行(因为无法准确计算出利息),实际操作中,通常以截止构成犯罪的那一日银行计算机系统中记载的“本期全部应还款额”作为退赔的数额依据。
综上所述,将利息作为定罪数额在司法实践中不具有可操作性。
(安徽省六安市金安区人民检察院)