论交通事故责任认定的行政可诉性
刘善书

一
　　在我国，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例，而交通事故责任认定则在这类案件中起着至关重要的证据作用。所谓交通事故责任认定，是指公安机关依据国务院《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的单方行为。
　　长期以来，对公安机关作出的交通事故责任认定是否可以纳入行政诉讼案件的受案范围，在法学界一直存在着广泛的争议。司法实践中交通事故责任认定则被作为一种不可诉行政行为来处理的，这种做法在法律规范方面的依据是1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(即法发(1992)39号文)，该通知第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”
　　随着司法实践的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，即法释(2000)8号文的出台，交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的诘责。第一，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼，要求判令对方当事人承担民事赔偿责任，从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服，既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告)，按照(1992)39号文又无法提起行政诉讼，从而告状无门；即使其能够在作为被告的民事诉讼中可以对交通事故责任认定提出异议，由于其自身身份的限制，推翻行政机关的行政行为无异于蚂蚁搬山，客观上造成双方当事人权益司法保护的不平等。第二，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成对公安机关司法监督不力，产生特权。按照行政诉讼法规定，对具体行政行为的合法性进行审查，是行政审判的职能，通过民事审判来审查具体行政行为是否合法，不仅影响人民法院充分地行使审判职权，而且也不利于保证公安机关依法行政。在民事诉讼中如果不予认定交通事故责任认定书，就会削弱公安机关行政裁决的权威性，使交通事故责任认定变得可有可无，无足轻重；如果不加审查予以采信，则会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。第三，交通事故责任认定不具有行政可诉性，与现行法律和司法解释相悖。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为，但在第11条(8)项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安机关对事故的形式处理，其实质却直接涉及当事人因此而应承担的赔偿责任，即财产权利。最高人民法院法释(2000)8号文进一步宽泛地规定行政诉讼的受案范围：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。公安机关交通事故责任认定显然包含在这一类行政行为中。
　　我们再从有关法律的排斥性条款看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院(2000)8号文规定，下列行为不属行政诉讼的受案范围：一是行政诉讼法第12条规定的行为，即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为；二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；三是调解行为以及法律规定的仲裁行为；四是不具有强制力的行政指导行为；五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。交通事故责任认定与上述不可诉行政行为相对照，除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外，没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范，还是狭义的最高权力机关制定的法律，是否包括司法解释呢?对此，法释(2000)8号文第5条进一步说明：“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，公安机关对交通事故作出的责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。如果依据此文拒不受理对交通事故责任认定提起的行政诉讼，将会造成法律规范冲突。
二
　　交通事故责任认定是否具有可诉性，应当从三个方面考虑：第一，交通事故责任认定是否属于行政行为；第二，交通事故责任认定与其他一般的技术性鉴定有何不同；第三，交通事故责任认定是否属于公安机关最终裁决的行政行为，或者说是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院法释(2000)8号文规定的受案范围。
　　首先，交通事故责任认定是一种具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据国务院《道路交通事故处理办法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，我们完全有理由说，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行裁决的具体行政行为。
　　其次，交通事故责任认定不同于其他的一般技术性鉴定。有人认为，交通事故责任认定与一般技术性鉴定(如法医鉴定)是一样的，一般技术性鉴定不可诉，同样交通事故责任认定也不能诉。其实，只要稍一比较就不难发现，二者是完全不同的。主要表现在以下几个方面：第一，交通事故责任认定是公安机关依职权作出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而一般技术性鉴定不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或者其他事业性单位。第二，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。第三，交通事故责任认定在公安机关内部只经过最初作出认定和行政复议程序；而一般技术性鉴定则可以在多部门对同一事项进行多次鉴定。第四，交通事故责任认定是针对特定的当事人作出的，涉及到平等主体间的权利义务；而一般技术性鉴定并不必然涉及双方当事人的利益，不对当事人间的权利义务关系进行责任划分。如对某人进行评残，只要有该人提出申请即可，其目的可能是其自残需要领救济金，也可能是因他人致残需要索赔。如系后者，当对方当事人提出异议时，可能要在多个部门进行多次鉴定，且任何一次鉴定都不是行政行为，其内容亦不涉及当事人间的责任大小以及因此而引起的权利义务。第五，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，交通事故责任认定没有可替代性，如其不能作为证据使用，人民法院或者当事人都不可能再找其他公安机关重新进行责任认定，即对同一事故不可能有两份以上的责任认定书；而一般性技术鉴定在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径进行重新鉴定。
　　最后，交通事故责任认定具有可诉性，是一种可诉的具体行政行为。如前所述，交通事故责任认定不是最高权力机关制定的法律中由公安机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼法规定的不可诉行政行为，公安机关也无权自身立法或者通过与司法机关联合下文擅自决定哪种行政行为可以不接受司法监督，最高权力机关制定的法律以外的任何“最终裁决”都是行政系统内的最终裁决，并不能因此而剥夺当事人提起行政诉讼的权利。应该说，除了最高人民法院(2000)8号文件规定的不可诉行政行为以外，所有的行政行为都属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，当事人对交通事故责任认定不服的可以向人民法院起诉，人民法院也应当予以受理。
　　综合以上情况分析，尽快明令取消法发(1992)39号文，将交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围，已成为有关部门的当务之急。这样做不仅有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程，而且有利于理顺人民法院内部民事审判和行政审判的关系，提高审判效率，有利于进一步加强对公安机关交通事故责任认定的司法监督，保证其严格依法行政，同时也有利于公平地维护各方当事人的合法权益。
　　(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)






　

广西壮族自治区河池市人民政府办公室


关于印发河池市政府系统全市性会议制度的通知

河政办发〔2009〕20号


各县(市)、自治县、区人民政府，市直各单位：

现将《河池市政府系统全市性会议制度》印发给你们，请遵照执行。








二○○九年二月二日







河池市政府系统全市性会议制度




第一条　为了进一步规范市政府系统全市性会议，切实精简会议，提高会议的质量和效率，特制定本制度。

第二条　市政府系统全市性会议是指以市人民政府或国务院、国务院办公厅、自治区人民政府、自治区人民政府办公厅名义召开、面向全市范围的会议，包括以市人民政府名义召开、由市人民政府办公室组织的会议，以及国务院、自治区人民政府召开但由市人民政府或市人民政府办公室组织的电视电话会议（A 类会议）；以市人民政府名义召开、由市人民政府有关部门组织的会议，以及自治区各部门召开但由市人民政府或市人民政府办公室组织的电视电话会议（B 类会议）；以市人民政府部门名义召开、由有关部门组织，会议内容和与会人员超出本部门（行业）范围的会议（C 类会议）。

第三条　市政府系统全市性会议的主要任务是：传达贯彻党中央、国务院和国家有关部门及自治区党委、自治区人民政府、市委的重要文件或会议精神；部署市人民政府的重要工作；通报重要情况，协调部门工作；分析全市经济形势，讨论全市经济建设和社会发展中的重要问题等。

第四条　市政府系统召开的全市性会议（除国务院或国务院办公厅、自治区人民政府、自治区人民政府办公厅召开的电视电话会议外）必须经过审批。

第五条　审批市政府系统全市性会议应遵循以下原则：

（一）减少会议。严格控制数量，坚持少而精。

（二）控制范围。严格控制人数，减少陪会。

（三）压缩时间。全市性会议会期应控制在2天以内。

（四）提高效率。对召开全市性会议的申请，要及时办理、答复。

第六条　市政府系统全市性会议审批的主要内容：

（一）会议名称、时间、地点；

（二）会议召开的事由；

（三）与会人员范围及规模；

（四）会议议程；

（五）邀请出席会议的市领导同志名单及主席台就座人员名单；

（六）新闻报道要求；

（七）经费预算及来源；

（八）需要审批的其他事项。

第七条　需要召开全市性会议，主办单位应在会议召开前15 天以书面形式报请市人民政府审批。市政府系统全市性会议审批的一般程序：

（一）接到主办单位召开全市性会议的申请后，市人民政府办公室承办业务科室使用“河池市人民政府办公室文件处理笺”提出拟办意见，并按公文处理程序报市人民政府领导同志审定。

（二）一般性会议或仅涉及政府某一方面重点工作的会议，需各县（市、区）分管副县（市、区）长参加的，报市分管副市长审定；涉及市人民政府工作全局的会议，需县（市、区）长参加的，报市长或常务副市长审定。

（三）需要紧急召开的、会议组织筹备时间不足24小时的全市性会议，可不使用“河池市人民政府办公室文件处理笺”办理，但会议的召开须征得市长或副市长口头同意。

第八条　市政府系统全市性会议审批的具体程序：

（一）A 类会议。接到主办单位召开全市性会议的申请后，市人民政府办公室承办业务科室提出拟办意见→报市人民政府分管副秘书长审核→报市人民政府秘书长审核→报分管副市长审核→报常务副市长或市长审定。

（二）B 类会议、C 类会议。接到主办单位召开全市性会议的申请后，市人民政府办公室承办业务科室提出拟办意见→报市人民政府分管副秘书长审核→报分管副市长审定。

第九条 市人民政府办公室在接到全市性会议主办单位申请后，应及时将市政府领导是否同意召开的批复以复印领导批示或电话的方式告知申请单位。

第十条　经批准召开的全市性会议，A 类会议由市人民政府办公室发出会议通知并做好会议筹备工作；B 类会议由市人民政府办公室发出会议通知并指导、检查有关部门做好会议筹备工作；C 类会议由市人民政府有关部门发出会议通知并做好会议筹备工作，会议通知内可注明“经市人民政府同意”。

第十一条　对未经批准擅自召开全市性会议的主办单位，市人民政府办公室给予通报批评，市财政部门不予核拨经费。

第十二条　A 类会议的会务工作由市人民政府办公室负责，市有关部门协助；B 类、C 类会议的会务工作由市有关部门负责，如市长、副市长出席会议的，由市人民政府办公室指导。

第十三条　参加会议人员较多、议题较多、涉及面较广的较大型会议，由市有关部门制定会议方案，报送河池市人民政府办公室审核。

第十四条　会议需印发的各种文件、领导讲话稿及其他文字材料等，由市有关部门组织起草并提前10 天报送市人民政府办公室审核。A 类会议材料由市人民政府办公室负责印发，B 类、C 类会议材料经市人民政府办公室审核后，由市有关部门负责印发。

第十五条　各有关单位应严格按照会议通知要求报送参加会议人员名单，因故确需请假的应在会前以书面形式向市人民政府请假。A 类会议的参加会议人员名单由市人民政府办公室负责落实，市有关部门协助；B 类、C 类会议参加会议人员名单由市有关部门负责落实。

第十六条　需安排参加会议人员食宿的，A 类会议的由市人民政府办公室负责落实，市有关部门协助；B 类、C 类会议的由市有关部门负责。

第十七条　A 类会议的会中协调工作由市人民政府办公室负责，市有关部门协助；B 类、C 类会议的会中协调工作由市有关部门负责，市人民政府办公室协助。

第十八条　需进行录音和记录的，A 类会议的由市人民政府办公室负责，市有关部门协助；B 类、C 类会议由市有关部门负责。

第十九条　参加会议人员应严格遵守会议纪律，自觉维护会场秩序，遵守安全、保密等各项规章制度。

第二十条　需进行新闻报道的，A、B 类会议由市人民政府办公室通知新闻媒体，市有关部门协助；C 类会议由市有关部门通知新闻媒体，并负责具体衔接。需印发新闻通稿，由市有关部门起草，市人民政府办公室审核。

第二十一条　A 类会议经费由市人民政府办公室开支，B 类、C 类会议经费由市有关部门开支。电视电话会议费用缴纳办法和标准按有关规定办理。

第二十二条　会议技术保障工作应符合“便捷、通畅、保密、安全”的要求。限制性、涉密会议由机要保密部门做好技术保障工作。限制性、涉密电视电话会议由市机要局负责技术保障，其他电视电话会议由中国电信河池分公司负责技术保障。会场系统管理部门应及时做好电视电话会议通信设备开通、调试、运行、维护、安全保密等各项工作。

第二十三条　需编写会议纪要的，A 类会议的由市人民政府办公室起草并报审；B 类、C 类会议的由市有关部门起草，市人民政府办公室审核、报审。

第二十四条　会议精神贯彻落实情况的督查工作，A 类会议由市人民政府办公室负责，B 类、C 类会议由市有关部门负责。

第二十五条　本制度由市人民政府办公室负责解释。

第二十六条　本制度自印发之日起施行。