从村民自治权的保护浅论法治下的阳光政府

川大03级法硕 程似锦
一、近日看了一期中央台的[今日说法]栏目，说的是发生在北京市房山区一个行政村的民选村长王某由于某些原因被当地乡政府直接撤去职务的事情！王某始终认为乡政府这样的行为是违反法律的，在向上级政府反映意见未果的情形下，又向法院起诉，却被法院驳回！原因是根据[行政诉讼法]第十一条 、“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”法院认为该乡政府的具体行政行为不含在[行政诉讼法]的受案范围内，因此不予受理！该村长王某对该裁定不服，又向上诉至中级法院，最后中级法院驳回其上诉，维持原判裁定！
二、在此我门姑且不考虑本案的结果会如何，但我们首先可以根据法律判断出该乡政府的行为是否合法！根据我国[宪法]第一百一十一条 ：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”可见我国宪法已将村民委员会性质定位为基层群众性自治组织，而非一级政府机关。又见[村民委员会组织法]第十六条： “本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”同时[村民委员会组织法]对村民委员会和基层政府关系只作如下规定：第四条“ 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”显而易见，我们可以得出乡政府按照自己的意愿撤消该村长的具体行政行为是违反法律的，村民自治权是宪法赋予公民管理社会、国家事务的民主权利。乡政府的具体行政行为正是侵犯了村长王某依法享有的民主权利。从情理上看乡政府撤消王某的职务也是违背村民的意愿，因为村民遵照法律按照自己的意愿选出他们认为能代表自己利益的人-王某担当村委员会主任，即使罢免王某的职务也应当根据法律由村民自己来决定，而不是乡政府！有权利就有救济，否则权利对公民来说将是镜中花、水中月！对于王某个人来说，虽然在从行政诉讼的方面无法保护自己的合法权利，但根据[村民委员会组织法]第二十八条： “地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”王某可以从人大监督的方面寻求问题的解决和保护自己的权利。
三、象本案中乡政府的行政行为侵犯公民的民主权利的事例在中国不可谓不多！似乎成为我们司空见惯的！随着民众权利保护意识的觉醒，“民告官”的现象也不断的出现在我们的视野里。然而，为什么在当今中国基层政府和公民之间纷争不断？为什么两者之间不能形成一个良好的互动关系呢？从人类宪政历史看，宪法的产生就是为了限制和削弱政府的力量，变权力无限的政府为一种服务大众的“工作机构”，这样政府才能摆正自己的“社会位置”。它对民众的传统风格即压迫性和强制性才会大大减少，而这一点正是法治下的阳光政府所必需的。如何才使我们的政府是法治下的阳光政府呢？除了在整个国家实行宪政体制外，我想更应该从行政法的角度对政府行为做出具体的规范。行政法的核心观念就是依法行政。而依法行政对政府的要求具体应有以下几点：
（一）、在政府和公民之间建立一种法律上的权利和义务关系，这是民权保护和社会契约理论及法治主义历来坚持的信条；
（二）、将国家行政机关行使权力，进行行政管理的活动法律程序化，即“行政法治”。行政法治不仅对制止行政权滥用提供法律保障，而且要使政府能够有效的维护法律秩序，借以保证社会的正常进步和社会成员生活的不断改善。这是“行政法治”的在文明社会的应有内涵和要求；
（三）、政府守法即行政权有效，违法越权即行政行为无效。在这里我们可以归纳出两个关键的理念：1、行政权是法定限制的，行政法就是控制政府权力的法；2、行政法的社会管理职能是其次的，它不是政府为其管理而制定的“活动法”，它是全社会认可的规范政府并由政府去执行的法。政府机关始终处于行政法之下，尽管不少行政法规和条例是政府机关代为起草或制订的，行政法中的精神实质“依法行政”却决定了政府只能执法和护法的地位；
（四）、政府对自己的不法行为或行政措施不当，对行政相对人合法权益譬如人身或财产造成损害，应当进行及时和足够的补偿。从这一信条出发，政府对社会及社会成员的承担相应的法律义务的原则也就被确立下来；
（五）、政府应当是为民众服务的，否则民众没有必要去花一大笔钱去供养一个庞大的公务员队伍。政府对社会文明和财富增长负有直接的责任，因此对税收、财务收支、公共事业管理、基础工程的建设及公有财产、土地资源的调配和使用必须公开透明又讲究实效。这一思想体现了法治下阳光政府存在的价值必须是以为民众服务为其精神内涵；
总而言之，在依法行政观念的支持下，社会对政府的要求也从近代的“管的最少的政府就是最好的政府！”转变到当代“政府就是服务”。无论如何，随着整个社会的进步，政府必须把为民服务的效率和尊重个人合法权益的服务态度要求并提。只有这样，我们的政府才能做好自己的转型，彻底清除传统的“官本位”思想，把自己的定位于服务社会、服务为民之上。改以往的管理型政府为服务型政府，也就是既要做到行政活动科学性即追求实效，又要做到行政活动的民主性即尊重公民的合法权益，从而成为真正意义上的法治下的阳光政府！




建设部


建设部关于贯彻《城市房地产管理法》若干意见的通知

（１９９４年８月１３日 建房字第４９３号文发布）

各省、自治区、直辖市建委（建设厅）、各计划单列市、省会城市建委、房地产管
理局：
《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称房地产法）是一部重要的国
家法律，是房地产管理工作的法律依据。房地产法对房地产开发用地、房地产开发、
交易和权属登记管理等主要管理环节确定一系列法律制度和规定，内容十分丰富。
各级建设行政主管部门、房地产管理部门都要认真学习、深刻领会，在地方政府
领导和有关部门的密切配合下，结合本地实际情况贯彻落实。
一、建立健全房地产行政管理体制，积极推进房地产管理机构改革。各地要按
照房地产法和国务院国发〔１９９２〕６１号文件精神，参照国务院批准的建设部
“三定”方案，建立房地产行政管理机构，健全房地产行政管理职能，从组织上保
障房地产法的贯彻实施。同时，要按照房地产法第六条第二款和第六十二条的规定，
根据房地产统一管理的客观需要，在地方政府的领导下，抓紧理顺房地产管理体
制，建立起科学、合理的管理体制，以适应房地产管理工作的需要。
二、积极参与、认真做好国有土地使用权出让的有关管理工作。各级城市规划、
建设和房地产管理部门要按照房地产法第十一条、第十七条和第四十三条的规定，
根据各自的业务分工，积极参与做好土地使用权出让的有关管理工作，以纠正前
一阶段一些地区脱离市场需求和开发能力，违背城市规划，盲目出让土地的混乱状
态。出让土地必须按建设用地计划和批准的年度出让国有土地使用权总面积方案实
施总量控制，必须符合城市规划，必须有明确的开发期限和进度要求，要有基础设
施配套建设的条件，并严格按法律规定的程序和权限审批。因此，对于拟出让的土
地，城市规划部门要审查其选址和布局是否符合城市规划，规划设计条件是否符合
控制性详细规划的有关规定；建设主管部门要审查其是否有明确的开发项目，是否
具备城市基础设施配套条件；房地产管理部门要审查其是否落实了拆迁安置房源和
妥善的拆迁安置方案，以及地块上的房屋产权是否已界定清楚。对不符合上述条件
出让的或擅自出让的，均不得为其办理有关手续，强行建设的，要严格依法查处。
三、加强房地产产权属登记发证管理工作，建立健全房地产产权产籍管理体系。
房地产法第五章确立了我国房地产权属管理的登记发证制度。第六十条第二款规
定，房地产权属的登记和房屋所有权证书的发放，必须是县级以上人民政府的房地
产管理部门。因此，各级房地产管理部门要在巩固原有房地产权属登记发证工作的
基础上，严肃制止和纠正目前个别地区非房地产行政主管机构滥发房屋所有权证的
不正常现象。对非法发放的房屋所有权证书，应公告宣布作废，限期到房地产行政
主管部门办理房屋产权登记，经审查符合发证条件的，准许登记，发给建设部统一
印制的《房屋所有权证书》。
四、加强房地产市场管理，抓好房地产转让工作。各级房地产管理部门要按照
法律赋予的职责，加强房地产市场管理机构建设，并对本地区的房地产市场管理工
作进行检查，针对存在的突出问题，依法采取措施，严厉打击扰乱房地产市场秩序
的违法活动，开拓房地产市场管理的新局面。
要进一步加强房地产转让管理。凡房地产法第三十七条所列七类房地产，以及
不符合第三十八条所列条件的，房地产交易管理部门不得为其办理交易手续，产权
管理部门不得为其办理权属变更登记。要严格按照本法第二十五条的规定，加强对
已出让土地的开发管理，抑制土地投机。对于囤积土地、不按规定期限进行实际开
发的，以及靠炒卖房地产哄抬地价、房价而获取暴利的，要依法坚决制止，严肃查
处。
划拨土地使用权的转让，必须按国务院国发〔１９９２〕６１号文件的规定，
经当地房地产市场管理部门审查批准。房地产法对划拨土地使用权的转让管理规定
了两种不同的处理方式，一种是需办理出让手续，变划拨土地使用权为出让的土地
使用权，由受让方缴纳土地出让金；另一种是不改变原有划拨土地的性质，对转让
方征收土地收益。各地房地产市场管理部门，对于准许转让并认为应办理出让的，
按房地产法第二章第一节的规定办理出让手续；经有批准权的人民币决定不办理土
地使用权出让手续的，应按房地产法第三十九条第二款的规定，并按照财政部（９
２）财综字第１７２号文件规定，由房地产市场管理部门在办理房地产交易手续时
收取土地收益金上缴国家，或按规定作其他处理。
凡房地产转让或变更的，必须按房地产法第六十条第三款规定的程序先到当地
房地产管理部门办理交易手续和申请变更登记，然后凭变更后的房屋所有权证书向
同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，不按上述规定程序办理的，
其房地产转让或变更一律无效。
五、加强房地产估价和价格管理工作。各级房地产管理部门应按照房地产法第
三十二条的规定，组织人力物力，积极做好房地产估价和价格管理工作。开展有关
地价和各类房屋重置价的调查与测算，并按照国务院即将规定的具体办法，做好定
期确定和发布工作。
房地产法第三十四条规定，国家实行房地产成交价格申报制度。该规定由原来
实行的国家定价审批，转为交易双方自愿成交定价。各地要尽快完善房地产转让过
程中成交价的申报、审查、核实和登记管理工作，使之规范化、标准化和程序化。
六、加强商品房预售管理。为了维护消费者利益，各地房地产管理部门要严格
按照房地产法第四十四条的规定，尽快建立起商品房的预售登记和许可制度，加强
监督和检查。凡未取得许可证明预售房屋的，要按房地产法第六十七条的规定予以
处罚。
七、抓好房屋租赁管理工作。房地产法第五十四条对住宅用房和经营性用房的
租赁作了不同的规定，各地要及时制定不同的租金政策，加强对房屋租赁的分类管
理；要按房地产法第五十三条、第五十五条的规定，建立健全房屋租赁登记备案制
度，严格规定出租房屋的条件，监督租赁契约的制定和履行，凡是不适宜租赁的房
屋应不予以登记，以维护租赁双方当事人的合法权益和房屋租赁市场的正常秩序；
同时，应切实做好在房屋租赁登记过程中征收土地收益金的工作。
八、积极开展房地产抵押管理工作。各级房地产管理部门应与金融部门密切配
合，尽快建立房地产抵押制度，推动房地产抵押业务的开展。加强房地产抵押评估
和他项权利登记管理，并做好房地产抵押物的拍卖管理工作。除以出让方式取得的
土地使用权的单纯抵押外，凡房地产的抵押必须是房屋连同该房屋占用的土地使用
权一起抵押，否则房地产管理部门不得为其办理有关手续。
九、加强房地产中介人员资格管理。房地产法第五十八条规定，国家实行房地
产价格评估人员资格认证制度。建设部、人事部是房地产价格评估人员资格认证的
主管部门，凡房地产价格评估人员资格的取得，必须按建设部、人事部的有关文件
精神执行，其他任何部门的自行规定一律无效。各地还应按本法第五十七条的规定，
严格规范房地产经纪等中介机构从业人员的从业标准，建立考试制度，经考试合
格的方能准予从事经纪等中介业务。
十、加强房地产开发企业管理，建立健全开发企业备案制度。为了适应市场经
济的发展和现代企业制度的建立，房地产法规定对房地产开发企业的设立实行直接
登记制，登记的具体条件，建设部将会同有关部门制定，并报请国务院发布。
房地产开发企业应按照房地产法的规定，在工商登记、领取营业执照一个月内
到县以上地方建设行政管理部门备案。凡在一个月内未办理备案手续的企业，城市
规划、建设和房地产等行政管理部门不得办理规划、项目开工建设、商品房预售等
各项手续。建设部门应及时与工商部门沟通已登记企业的备案情况，对未及时备案
的企业予以必要的处分。
对办理备案的房地产开发企业，建设部门应加强行业管理，根据企业的资金、
资质等级、人员等条件对房地产开发企业进行等级管理，并颁发相应证书。应加强
对房地产开发企业经营活动的指导和监督。要结合本地实际情况，制定不同等级企
业承担相应开发任务的标准，逐步推行房地产开发项目的招投标制度。
要切实保护开发企业的经营权，严禁对房地产开发企业乱摊派。要清理没有法
律、法规依据的收费项目，对违反房地产法第六十九条规定的，要依法严肃处理。
十一、加强对房地产出让、转让收益的管理。各地主管部门要按照房地产法第
十八条的规定，尽快落实具体措施，保证土地使用权出让金和土地收益金真正用于
城市基础设施建设和土地开发。
十二、依法制定优惠政策，鼓励发展住宅建设。各地建设及房地产管理部门要
结合“安居工程”和住房解危解困，按照房地产法第四条和第二十八条的规定，协
调有关部门制定税收等方面的优惠政策，采取积极措施鼓励并扶持居民住宅建设。
十三、加强廉政建设，规范房地产管理工作。各级建设和房地产管理部门及其
工作人员必须认真履行职责，严格执法，建立公开办事制度，不得利用职务和工作
上的便利，索取他人财物，或者收受他人财物为他人牟取利益。发现上述情况的，
要按照房地产法第七十条规定严肃处理。