对国有企业几个基本问题的再认识

漆多俊

现代国有企业的开办目的以经济调节性为主。从性质上看，国有企业是一种兼具有公法人与私法人、社团法人与财团法人、营利法人与公益法人特点的特殊法人；从经营制度看，国有企业也有着不同于其他所有制企业的显著特点。国有企业效益普遍不佳，正是由其开办目的、性质及经营制度上的特点所决定的。当前形势下，国有企业改革一是要改革经营制度，选取合适的经营方式，转换企业内部经营机制，增强企业活力；二是针对国有企业的开办目的和性质，合理调整国家投资开办国有企业的规模、方向和重点，适当减少国家投资和降低国有企业在整个国民经济中的比重。

国有企业问题一直是我国经济体制改革的中心环节，也是当前我国实行市场经济体制、建立现代企业制度的主要掣肘因素。长时间来，人们为这殚精竭虑，提出各种改革方案；国家也先后采取多种措施。但是，许多方案和措施能治标而不能治本。人们对国有企业一些基本问题的认识，仍然受到许多传统观念的束缚，在旧的思想观念体系中寻求解决各局部性问题的对策，问题此伏彼起。因此，有必要对迄今国有企业改革的历程进行深层次反思，对国有企业的一些基本问题进行再认识。本文论述的正是这样一些基本问题，包括国有企业的开办目的与历史使命，国有企业的性质与特征，国有企业经营制度的特点，国有企业的投资体制等。在这些基本问题上端正了认识，则关于国有企业改革的方向和途径乃至具体措施和步骤便一目了然了。
一、 国有企业的开办目的与历史使命

各国开办国有企业的目的和用意，不外以下三个方面：（一）财政性目的，即扩大财源以满足国家机关活动经费和供统治者挥霍的需要；（二）政治性目的，即为了维护和巩固国家政权，抵御外敌入侵或对外侵略，由国家控制某些经济要害部门；（三）经济性（经济调节性）目的；即通过国家直接投资经营，调节社会经济结构和运行，促进社会经济协调、稳定和发展。

人类社会不同历史时期，国有企业的开办目的和历史使命有所不同。自由资本主义及其以前，举办国有经济形式的目的，以财政性和政治性为主。当然，有时也有经济性目的，例如政府部门直接从事粮食或其他重要物资的购销活动，以平抑市价，保障供求平衡，稳定经济秩序。但是，这种经济调节多为在特定条件下（如社会经济某些方面出现严重不协调，或发生重大社会变革等）才加以运用，相对前两种目的来说，它是次要的，而不是那时候国有经济（我们可以统称之为早期国有经济）的主要使命。

20世纪以来出现的国有企业（现代国有企业），其大量开办主要在于经济性目的，即通过国家直接投资于某些行业和进行产品的生产经营，直接调节国民经济的结构和运行，同时通过对国有资产的控制和运营
，增强国家调节社会经济的物质力量。执行国家经济政策，保障国家调节经济，是现代国有企业所担负的主要使命。尽管开办国有企业仍然还有财政性目的和政治性目的，但相对来说，它们已不如前者重要，并往往受到前者制约。例如，对于国民经济中有些行业和产品的投资经营，即使在一定时间内不能盈利，不能增加财政收入，国家为了国民经济长远发展和总体利益也需投资；为政治性目的而开办国有企业，其数量和规模等也要服从于国民经济的总体结构和运行，受国家经济调节总体意图的制约。

国有企业的开办目的及其所担负的本来使命，是一个带根本性的问题，它决定着国有企业存在和发展的意义及国家直接投资的方向、重点和规模。现代国有企业上述以经济调节性为主的开办目的和使命，一方面表明现代各国有必要开办、保持和发展一定的国有企业；另一方面说明举办国有企业的方向、重点和规模，应以充分满足国家调节的需要，有利于整个社会经济协调、稳定和发展为基本准则，国有企业在国民经济中所占数量和比重太少了不好，不能充分满足国家调节的需要；但也不必过多，因为它们主要是作为国家调节的一种手段和力量，而不是作为国家调节客体的社会经济的本身（当然，国有企业既已开办，它们便也是国民经济的组成部分）。

20世纪先后出现一批社会主义国家，这些国家的国有企业开办目的和所赋予的历史使命，同资本主义国家显著不同。在实行计划经济体制的较长时间内，其国有企业的大量开办和发展，以政治性或革命性目的为主。由于未能正确区分理想与现实
、最终目标与现实目标阶段性，凭着良好的愿望和革命热情，这些国家于革命成功后，在"组建自己的经济基础"过程中，通过没收、改造和新建等方式，建立了强大的国有经济。以后又通过不断扩大投资，并使集体经济迅速地"升级"、"过渡"，向国有企业靠拢，使得国有经济成为整个国民济中占绝对优势的主体，国有企业成为最主要的企业形式①。

这些社会主义国家后来都发生重大变革。中国于70年代末进行经济体制改革，1992年正式宣布改行社会主义市场经济体制。共产主义虽然仍为我们的奋斗目标，我们仍然坚持社会主义公有制，但现阶段不能急于实现生产资料全社会占有，不能认为国有企业办得越多越好。国有企业开办的革命性目的和它所担负的革命性使命，应当有所淡化。我们仍然必需保持一定实力的国有企业，但其目的应主要在于经济调节性，其次才包含有财政性和政治性目的。我们应以此为基准来规划国家直接投资的方向、重点和规模。

二、 国有企业的性质与特征

国有企业是指资本全部或主要由国家投入，依法设立从事生产经营活动的组织体。它通常是指国有独资企业；有时人们把由国家控股的公司也称为国有企业。
国有企业具有企业的基本特征：（1）它从事生产经营活动；（2）它是由多数人组成的组织体；（3）依法设立，法律确认其一定权利义务。

国有企业是一种特殊企业，如定义中所指出，它的资本全部或主要由国家投入，其全部资本或主要股份归国家所有。这同其他全部或主要由民间社会（组织与个人）投资的企业不同。
我们说国有企业是一种特殊企业，除上述定义中所明白揭示的以外，其特殊性还表现在以下几个方面：

1.国有企业从事生产经营活动虽然也有营利目的，但也有非营利性目的，或者说它不以营利为唯一目的。国有企业要执行国家计划经济政策，担负国家经济管理（调节社会经济）的职能。对于有些重要行业和产品，明知在一定时期内不能营利，也要、或者说更需要国家投资开办企业，而等到以后其经营能够营利或盈利率较高时，民间社会愿意投资了，这时国家倒往往可以减少投资，甚至退出这些领域。

2.国有企业虽然是一个组织体，但它只有或主要为国家一个出资人。这不同于合伙、合作企业和一般的公司，也不同于私人独资企业。国家作为企业出资人，一般并不由最高国家机关（最高国家权力机关或中央政府）直接进行具体的投资管理和经营活动，而是按照"统一领导、分级管理"原则，分别由各级有关国家机关或其授权部门，代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动。

3.国有企业同所有其他企业一样都必须依法设立，但它们所依据和适用的法律有所不同。国有企业依据和适用国家制定关于国有企业特别法，虽然它们也适用一般企业法的许多一般性规定。国有企业法同一般企业法比较，在企业设立程序、企业的权利义务、国家对企业的管理关系等方面，其规定有所不同。国有企业设立的法律程序较其他企业更为严格、复杂。国有企业往往享有许多国家给予的政策性优惠和某些特权，如某些行业经营的垄断性、财政扶助、信贷优惠以及在资源利用、原材料供应、国家订货和产品促销、外汇外贸等方面的优惠、亏损弥补和破产时的特殊对待等等。但同时它也受到国家和有关主管部门的政策性限制，承担许多特别的义务，如必须执行国家计划、价格权限制、生产经营自主权的限制，要优先保障国家和社会需要，满足国家调节经济的要求，有时利微或无利也得经营等等。国家对其他企业的管理，主要是制定其组织和活动的一般规则，要求其守法和照章纳税，而对于国有企业，国家需要以政权和所有者双重身份进行管理，在许多方面，国家（其代表者）要以自己为一方主体同企业和企业中关有各方直接发生各种法律关系。在国有并实行国营情况下，这种情况尤为突出。

国有企业作为法人同一般企业法人比较，也有其特殊性。凡法人都应拥有独立财产。一般企业法人对其财产拥有所有权，国有企业（这里指国有独资企业）对财产只享有经营管理权，而无所有权。除法人条件上的这一区别外，在所属法人类型上，国有企业法人也有其特殊性，法人通常可分为私法人与公法人、社团法人与财团法人、营利法人与公益法人等。一般的企业法人属于私法人、社团法人和营利法人；国有企业却兼具有不同类型法人的特点。

国有企业兼具有私法人与公法人特点：它全部或主要由国家投资设立，由国家有关主管机关或其授权部门进行管理，在国有并国营情况下，国家还委派国家工作人员进驻企业主持生产经营活动；它分担一定的国有管理职能，但不同于国家机关以专司某种国家管理为本职，它主要从事生产经营活动；国家及其有关政府部门对它进行较为严格的管理，但毕竟不同于对一般国家机关或其科室的管理；它的组织与活动所适用的法律具有公法性，但又有许多私法性质的条款，并适用其他一般企业法的许多基本规定。

国有企业兼具有社团法人与财团法人的特点：它是一个组织体，具有"人的团体"的特征，但其并不必备"两个以上出资人"的条件而全部或主要由国家出资，体现出以国家拨付（投资）的"特定财产为中心"这一财团法人的性质；它具有社团法人"对于人的团体赋予权利能力"的特征，又有财团法人"对于供一定目的（用于生产经营）的特定财产赋予权能力"的性质；它有一定的人为其成员，但其作为成员并非即为股东；它有最高权力机关，但并非为社员（股东）大会，它的机关有一定决策权，但非为全权，许多重大事项必须经国家主管机关决定。此外，社团法人的设立须有两人以上的合同行为，国有企业不具备这一要求；财团法人限于公益法人，不具有营利性，但国有企业兼具有二者特点。

国有企业兼具有营利法人与公益法人的特点：它一般有营利的目的，但往往不以营利为其唯一目的，有些国有企业从其开办就不是或主要不是为了营利，而是为了实现国家调节经济或其他国家政策，为了国民经济的总体和长远发展或其他方面的国家和社会利益；营利法人不仅有营利目的，而且以其利润分配于其成员，而国有企业在实行国营时，其利润则上缴国家。

综上所述，国有企业是企业，但是一种特殊企业；是法人，但是一种具有特殊性质的法人。如果注重国有企业的营利性一面，减轻其政策性使命，扩大它的生产经营自主权，放宽和改善政府对它的干预管理，则国有企业便更象企业（更接近于一般企业的各项特征）；作为法人，它更接近于私法人、社团法人和营利法人。反之，则国有企业更象国家机关或其附属物；作为法人，更接近于公法人，财团法人和公益法人。

认识国有企业的上述性质特点具有重要意义。国家可以由此来恰当确立政府同企业的关系，制定正确的关于国有企业的政策和法律。对于那些必须让其担负重要的政策性任务的企业，国家有必要适当地予以控制和管理；对于其他国有企业则可以适当强化其企业性的一面，让其更接近于一般企业。另一方面，国有企业既然是特殊企业，则不管如何强化其企业性的一面，它终究不能完全如非国有企业那样具有独立性和自主性等特点。并且，它既然是特殊企业，特殊企业在整个国民经济中的比重便不宜过大，不宜成为社会中企业的主体。对于绝大多数国有企业，一方面需要放宽和改善政府对它们的管理；同时还要考虑适当和逐步从总体上降低国有企业的比重。

三、 国有企业的经营制度
山东省潍坊市人民政府


潍坊市医疗机构药品使用管理办法

（一九九五年九月十五日 潍政发[1995]79号发布）

第一条 为加强对医疗机构使用药品的监督管理，保证药品质量，保障人民用药安全有效，根据《中华人民共和国药品管理法》及其有关法规规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内的各级各类医疗机构。

第三条 市、县（市、区）卫生行政部门负责辖区内医疗机构使用药品的监督管理工作。

第四条 医疗机构使用药品必须取得卫生行政部门统一核发的《药品使用许可证》。无《药品使用许可证》的医疗机构不得使用药品。

第五条《药品使用许可证》由市卫生行政部门统一印制，分级审批、核发。市直医疗卫生单位由市卫生行政部门审批、核发；其它医疗机构由所在的县（市、区）卫生行政部门审批、核发，并报市卫生行政部门备案。

第六条 医疗机构申领《药品使用许可证》应同时具备下列条件：

（一）持有《医疗机构执业许可证》；

（二）具有与其工作任务相适应药学专业技术人员或经县以上卫生行政部门药学技术考核的从药工作者；

（三）具备与医疗业务规模相适应的药房及保管、调剂、加工炮制药品必须的设备和计量器；

（四）有健全的采购、保管、使用药品的规章制度。

第七条 申领《药品使用许可证》由申领单位按规定填写《药品使用许可证申请表》。各类门诊部、诊所、卫生所、医务室、卫生保健所和村卫生室除符合六条规定条件外，尚需提交药房（柜）药品种类清单，经卫生行政部门审查合格后，与以核发《药品使用许可证》。

第八条 《药品使用许可证》有效期三年，每年由发证机关效验一次。《药品使用许可证》不得转让、涂改、出售、买卖。医疗机构停业，应在三十天内将《药品使用许可证》缴回原发证机关。

第九条 医疗机构采购药品应从国家医药供应单位进货，村卫生是应到本乡镇卫生院配发药品。诊所、卫生所、医务室、卫生保健所和村卫生所药品备药种类应符合登记核准的诊疗科目用药范围，药品储备数量以满足使用量为限。

第十条 医疗机构不得从无《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》的单位进货。因使用无批准文号、无注册商标、无厂牌名称的药品。

第十一条 医疗机构进药应建立进货登记制度。登记内容包括药品货好、来源、品名、规格、数量、产地、批号、质量验收结果等。登记记录及购药原始单据应至少保存三年。

第十二条 医疗机构的药房应与医疗业务用房分设，并配备必要的设施，做到卫生整洁，药品定位摆放、标志醒目、不得与其他非药品混放。

第十三条 医疗机构从药人员要每年进行一次健康查体，取得卫生不合法的《健康证》方可上岗。

第十四条 医疗机构使用药品须凭本单位医生处方开出。各级医院的普通处方保存一年，精神药品、医疗毒性药品处方保存两年，麻醉药品处方保存三年。门诊部、诊所、卫生所、医务室、卫生保健所和村卫生室的处方保存三年以上。

第十五条 医疗机构不得经营非医疗性商品使用麻醉药品、精神药品、医疗毒性药品和放射性药品，应遵守国家有关特殊药品的管理规定。

第十六条 医疗机构自配制剂，必须按规定申请《制剂许可证》，无《制剂许可证》的医疗机构，不得自行配制制剂。有特殊疗效的配方而该医疗机构无加工条件的，必须报市卫生行政管理部门批准后，到指定医药机构代为加工，经市药品检验所检验合格后，方可用于临床。

第十七条 医疗机构研制新药应按规定办理审批手续。未经批准，不得进行临床试验或擅自扩大临床验证范围。

第十八条 医疗机构应加强药品质量的自检、控制和管理，并做好用药咨询和药物疗效评价，及时向卫生行政部门反馈药品质量信息。

第十九条医疗机构使用药品应明码标价，严格执行核定的收费标准。

第二十条 违反本办法第八、九、十一、十二、十三、十四、十九条规定的，由卫生行政部门给予批评教育或警告，并责令其改正。

第二十一条 使用假药的，没收全部假药和违法所得，处该批假药相当正品价格五倍以下的罚款；使用劣药的，没收全部劣药和违法所得，并处该批劣药相当正品价格三倍以下罚款。违反本办法第十条的，按使用假药论处；违反本办法第十六条的，没收全部制剂和违法所得，并处该批制剂价格的三倍以下罚款。

第二十二条 违反本办法情节严重的，由卫生行政部门从重处罚，可责令其停业整顿、吊扣或吊销《药品使用许可证》，构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任。

第二十三条 各级药品监督员有权依法对辖区内医疗机构的药品质量进行监督检查、抽验和索取有关技术资料，有关单位不得拒绝和隐瞒。

第二十四条 本办法由潍坊市卫生局负责解释。

第二十五条 本办法自发布之日起实施。