农村税费改革与税制现代化
（周倍良，清华大学法学院）

自从有了国家，便有税与费。我国古代社会以农立国，税（费）也就成了封建王朝的主要财政来源。“皇粮国税、天经地义”便成了中国千千万万农民身上的一道沉重枷锁。“苛捐杂费猛于虎”、农民不堪重负、身受其害。进入现代，由于历史条件和经济水平的限制，农业税曾一度是我国各级财政收入的主要来源。时至今日，我国仍为世界范围内为数不多的几个对农业征收税费的国家。2005年，伴随着全面取消农业税的浪潮的兴起，这个问题似乎走到了终点，但问题是否就这样简单呢？全面取消农业税是否就“一劳永逸”了呢？农民还要不要征税？怎样征？农村税费改革怎样与税制现代化相结合？这些都是我们需要重新思考的问题。本文试图从税制改革过程中农村存在的问题以及解决途径的角度，来揭示农村税收改革与现代税制的互动关系。
关键词：城乡二元化的税制格局 城乡统一税制 现代税收制度
农业税是我国最古老的税种，它随着历史的发展而不断变化的，如秦汉时期称为“田租、口赋”；唐朝称为“租、庸、调”；后改为“户税”和“地税”；清朝叫做“丁漕”；民国时期称为“田赋”。新中国成立后，按照“发展经济，保障供给”的方针和兼顾国家、集体、个人三者利益的原则，农业税演变成对从事农林牧渔生产、取得收入的单位和个人征收的一种实物税。建国初期曾一度是我国各级财政收入的主要来源，为积累原始资本、建立新中国工业体系发挥了积极作用。然而随着我国经济的不断发展，农业税占整个国家财政收入的比重逐年下降，而这种城乡二元化的税制格局，也严重阻碍了现代农业的发展，导致“三农”问题成为世人瞩目的焦点。90年代伴随着我国市场经济的建立，农业税也吸引了更多关注的目光。党的十六届三中全会明确提出了“创造条件，逐步统一城乡税制”的新思路，要求进一步“完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，切实减轻农民负担”。时隔不久，2004年中央“一号文件”又进一步提出“有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税”，引发世人对农业税的关注。２００５年新春伊始，在一些发达省份的带动下，一场全面取消农业税的革命拉开。到目前为止，全国已有２５个省、自治区、直辖市宣布取消农业税。其他省也将采取相应的措施。
随着我国国民经济持续快速增长，中央和地方财力显著增强，地方已经有能力给农民更多实惠，因此此次全面取消农业税实乃水到渠成之举。取消农业税，对农民权益的保护意义重大。我国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。但随着改革的进程，“三农”问题却越来越突出。“三农”问题是在转轨时期，旧体制保留有余而新体制跟进不足所造成的，“三农”问题的核心是农民权益的保护问题。过去计划经济对农村产生的是到村到组、到边到角的影响，计划经济的管理方式延伸到农村社会的各个角落，如果根除计划经济的思维方式和管理方式，农村中存在的问题几乎都可以迎刃而解；农产品购销政策的改革、户籍改革和三提五统的取消等充分证明了这一点。农村改革最根本的是要给予农民完整的权益保障。现实阶段，取消农业税是从大局观的高度和政策选择的角度考虑和解决农民权益的保护问题，对农民权益全面长期的保护（尤其是相关的土地权益）和农村市场化的进程将会产生深远的影响。取消农业税，对基层政府职能转换意义重大。由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，基层政府与农业税的征收行为始终会难解难分地纠结在一起。而且某些基层政府把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，这不利于基层政府职能的转换。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将会逐步得到规范，有利于改善干群关系。同时，取消农业税，对解决农民负担和农民增收意义也很重大。
需要正视的问题
一举取消延续几千年的“交皇粮”政策，农民可谓欢欣鼓舞，对于推进农村现代化建设和完善我国税收制度都有着深远的意义。但问题是否就这么简单，取消农业税，是否就真的等同于农民负担完全减轻？取消农业税是否就像有的人所称的那样“农民从此不用再缴税了”吗？在全面取消农业税的大跃进中，我们的中央财政和地方财政做好准备了吗？笔者认为需要全面而长远地看待这个问题。既要看到我国农村的现状，又要将其放到现代市场经济的大背景下来考量。
农村税费改革在减轻农民负担的同时，加重了乡村两级债务和财力缺口，使乡村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示1997年全国村级负债（不包括企业）1978亿元，村均27万元，扣除债权，净负债1035亿元，村均净负债14万元；乡级政府平均负债365万元，净负债182万元。农村税费改革减少了乡村财源，多数乡村收入锐减，基层工作难以顺利开展，农村义务教育、乡村道路建设、农田水利建设等一系列涉及农业生产、社会发展的大额投入项目，在国家还没有新的固定投资渠道之前，都没有保证。农村一些基础设施建设出现停滞或因缺乏资金而得不到维护的状况。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现在的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农民，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，因而最终无法完成税费改革的初始目标。
解决办法
进一步深化农村税费改革、建立现代型的税收制度
取消农业税，只是减轻农民负担的治标之策。要从根本上提高我国农村发展水平，必须进一步深化农村税费改革，从而总体上完善我国税收制度，建立起符合市场经济和现代税制要求的新型农村税收制度。而农村税费改革是一项综合性改革，其完成需要从以下几方面着手。
1、建立现代税收制度
现代市场经济条件下，严格来说任何经营者都需要纳税。纳税成为每个公民的义务。我国目前全面取消农业税只是取消了农民关于农业生产的税收，但不等于取消对农民的征税。这是需要在观念上转变的。目前，我国正面临着建立现代税收制度的大趋势。因此，农村税费改革也应纳入到这个大系统中来。参照现代市场经济国家范例，当前的主要任务便是积极推进城乡统一税制改革。按照国民待遇原则和政治平等法则。从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权利与义务平等，消除不应由农民承担的税费份额，让农民享受到应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。按照这一目标，应当在农村全面取消各种农业税，而代之以征收各种现代型税收。具体措施如：
（1）加快全面取消各种农业税的步伐，争取尽快在全国范围取消农业税；
（2）征收财产税或资源税。自己的财产和使用国家资源都应该向国家纳税。如按土地使用面积、等级和用途类型在农村开征土地使用税；
（3）征收营业税。这主要是针对农民的经营性活动；
（4）征收增值税。严格来讲，农业生产是有增值部分的。按照增值税的内涵，只要有增值，有购进生产资料和原料，就应当交纳增值税；
（5）征收所得税。全世界范围内，经营者只要有营利，就得交纳所得税。我国农民以前没有。随着建立现代税制的要求，也应对农民征收其收入的个人所得税。
2、建立规范的公共财政系统。
按照公共财政规范的要求，改革支出管理体制，彻底改变重城市轻农村的支出政策，切实发挥政府财政的社会再分配功能作用，向城乡提供相对均等化的公共服务。需要：
（1）重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序，保证乡镇政府实现其只能和农村公共事业的资金来源；
（2）改革财政支出方式，完善财政预算支出管理制度，加强财政监督管理，增加对农业投入，从而从根本上解决乡镇的财力缺口，提高农业生产力，增加农民收入。
3、建立适应现代化需要的农村基层治理结构
积极推行乡村行政事业机构改革，改革和精简乡村机构、压缩人员、节约开支。按照社会主义市场经济发展的要求，科学界定乡镇政府职能范围，合理设置机构，切实减少政府工作人员；充分发挥村民自治组织作用，减少政府对基层的经济社会事务的直接干预；精简机构，压缩乡村干部人数。通过这一系列改革，精简机构和人员，提高政府办事效率，从而减少财政开支，也减轻农民负担。
总之，要大胆探索与国际化和市场化相适应的农业税制体系。由于我国农业专业化、商品化和现代化程度非常低，短期内还不能像其他市场经济国家那样，对农业实行与其他纳税对象同样的税制。但基于我国经济体制市场化改革的方向，农业税制也有一个与国际接轨的问题。因此，我们要大胆探索农业税制改革方向，如以上提到的将农业税改为土地使用税和产品税，建立以农户收入所得税为主体的税制体系。当然为了防止在这个过程中地方政府巧借名目乱收费等不良现象的出现，所以应尽快加强此方面的立法活动。
针对目前地方财政所出现地困难局面，各级地方政府应积极改变过去过分依赖农业税这种不合理的税收制度的弊病，充分发挥其他税收的作用和政府间转移支付的作用。在这个过程中，如何增加转移支付的力度，调整中央与地方财政分配关系将成为关键。


江苏省南京市人大


南京市地下文物保护管理规定
人大


1999年7月16日南京市第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议制定 1999年10月30日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准


第一条 为了加强地下文物的保护和管理，促进文物保护和城市建设协调发展，根据《中华人民共和国文物保护法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内地下文物的保护和管理适用本规定。
第三条 本规定所称地下文物是指地下和水下具有历史、艺术、科学价值的历史遗存物，包括：古墓葬、古文化遗址、古城址、古居址、古作坊遗址、古寺庙遗址、古桥梁、古河道、古街道、古涵闸、古井、古窑址、古窖藏及其他地下遗存文物。
第四条 地下文物属于国家所有。
任何单位和个人都有保护地下文物的权利和义务。
第五条 本市各级人民政府负有保护辖区内地下文物的责任。
市人民政府文物行政主管部门负责全市地下文物的保护和管理工作。各区、县文物行政主管部门按照规定的权限负责辖区内地下文物的保护和管理工作。
建设、规划、工商行政、公安、海关等有关部门，应当按照各自职责，协同做好地下文物的保护和管理工作。
第六条 根据本市历史发展沿革及地下文物分布的状况，在本市行政区域内确定下列地下文物重点保护区：
(一)汤山、薛城史前遗址区；
(二)石头城遗址区；
(三)六朝、南唐、明代宫城及御道遗址区；
(四)内秦淮河两岸十朝遗存区；
(五)六朝陵墓区；
(六)幕府山、雨花台、铁心桥、西善桥古墓葬群区；
(七)明代开国功臣墓葬区；
(八)其他经考古勘探和发掘确定的地下文物重点保护区。
上述地下文物重点保护区的具体范围，由市文物行政主管部门会同市建设、规划行政主管部门共同划定，报市人民政府批准后公布。
第七条 地下文物重点保护区内的建设工程，在取得建设项目选址意见书后，必须经过考古调查勘探，方可取得建设工程规划许可证。
建设单位应当在接到市规划行政主管部门核发的建设项目选址意见书后的五日内，向市文物行政主管部门书面申请考古调查勘探，并协助做好地下文物的考古调查勘探工作；市文物行政主管部门应当在接到建设单位申请后，按照国家规定或者根据上级文物行政主管部门的委托办理有关
手续，并在三十日内出具考古调查勘探报告；市规划行政主管部门应当在接到市文物行政主管部门出具的考古调查勘探报告后，方可核发建设工程规划许可证。
地下文物重点保护区以外占地面积五万平方米以上的建设工程，应当按照地下文物重点保护区的建设工程程序，进行考古调查勘探工作。
第八条 在本规定第七条第一款、第三款规定的范围内，经考古调查勘探，地下确有文物遗存的，应当先期进行与工程范围相应的考古发掘。
第九条 任何单位和个人在建设工程施工中发现地下文物，应当立即停止施工，采取临时性措施保护好现场，并在四小时内报告建设单位和文物行政主管部门；建设单位在接到报告后十二小时内，应当将保护措施报告文物行政主管部门；文物行政主管部门在接到建设单位或者施工单位
的报告后二十四小时内，应当提出处理意见并通知建设、施工单位。
第十条 任何基本建设工程自发现地下文物至考古发掘开始前，施工单位应当指定专人保护地下文物现场，在考古发掘结束前，不得继续施工。公安部门应当协助文物行政主管部门保护地下文物的发现现场。
在地下文物发现现场，任何单位和个人不得擅自挖掘、捡拾、藏匿、转移地下文物；不得阻挠文物行政主管部门和考古发掘单位的工作人员进行调查和考古发掘。
第十一条 因基本建设而进行的考古调查勘探和考古发掘，应当经市文物行政主管部门检查核实，由具有考古团体领队资格的单位按照国家规定的批准程序进行。
前款规定的考古勘探和考古发掘的费用，依照国家有关规定，列入建设工程投资预算，由建设单位支付。
第十二条 市文物行政主管部门应当在考古发掘结束后，立即将处理意见书面通知建设单位和施工单位；可以恢复施工的，应当立即通知其恢复施工。考古发掘结束后三十日内，考古发掘单位应当将出土文物清单和考古发掘情况书面报告省、市文物行政主管部门。
本市行政区域内的出土文物，经考古发掘单位整理研究后，由市文物行政主管部门报经上级文物行政主管部门批准，指定具备收藏条件的单位收藏保管。
第十三条 为科学研究而进行的考古发掘项目，应当按照国家有关规定报经批准，并报市文物行政主管部门登记备案后，方可进行。
第十四条 经考古发掘认为具有重大历史、艺术、科学价值的地下文物遗存，由市文物行政主管部门确定为临时文物保护单位，并按照国家有关规定分别确定为不同级别的文物保护单位。确定为临时文物保护单位的，其期限不得超过一年。
第十五条 任何外国人或者外国团体未经国家特别许可，不得在本市行政区域内进行考古调查勘探和发掘。
第十六条 工商行政、公安、海关等部门追缴的出土文物，应当在结案后及时按照有关规定移交给文物行政主管部门。
第十七条 本市各级人民政府对于在保护地下文物方面有下列事迹之一的单位或者个人，应当给予表彰和奖励：
（一）及时报告并提供重大考古发现线索的；
（二）保护具有重大考古价值的地下文物遗存免遭破坏、流失的；
（三）积极配合文物部门保护重大考古发掘现场的；
（四）在地下文物考古发掘工作中做出重大贡献或取得重大成果的；
（五）积极协助文物部门追缴流失的出土文物，成绩显著的。
第十八条 违反本规定，任何单位和个人有下列行为之一的，给予处罚：
（一）违反第七条规定，建设单位未经市文物行政主管部门组织考古调查勘探而进行建设施工的，由市文物行政主管部门责令停止施工、限期改正，可以并处二万元以下罚款；
（二）违反第九条、第十条第一款规定，施工单位发现地下文物不按规定上报、不采取保护措施或者继续施工的，由文物行政主管部门责令其停止施工，可以并处一万元以下罚款；造成地下文物损坏的，责令其恢复原状或者赔偿损失，可以并处二万元以下罚款；
（三）违反第十一条第一款规定，未经资格审查，擅自进行考古调查勘探或者考古发掘的，由文物行政主管部门责令停止，追缴出土文物，可以并处一万元以下罚款；
（四）违反第十条第二款规定的，由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 盗掘古墓葬、古文化遗址或者造成地下文物重大损毁，以及珍贵出土文物流失、毁坏构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 文物管理工作人员违反本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；造成经济损失的，责令赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本规定中受损坏文物的赔偿数额，根据责任人应当承担的法律责任，参照文物鉴定机构鉴定的文物等级和有资质的文物资产评估机构评定的价值确定。
第二十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十三条 本规定自2000年1月1日起施行。



1999年10月30日