司法公正及其载体与支撑点
——谈司法公正与司法制度、法官素质建设和社会道德水准

提纲：司法公正不仅要有司法机关和司法人员这种良好载体，同时还需要足以支撑这种载体正常运行的物或者点。
1、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度，
2、又是司法公正的一个支撑点。
3、全力提升全社会的道德水准，
4、又是司法公正的另一个支撑点。
5、建立高素质法官的遴选制度，
6、以培养高素质的法官群体，
7、又是司法公正的载体。

多年以来，社会上"司法不公"和"司法腐败"的呼声一浪高过一浪。新闻媒体、公众舆论、党政领导和权力机关几乎都将司法不公和司法腐败的矛头无一例外地直指司法机关内部。司法机关和司法人员的形象日趋萎化，本来就未曾树立起的司法权威和司法公信力几乎荡涤无遗。为此，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部开展了一系列教育整顿活动，采取了一系列有效的措施。最高人民法院为加强队伍建设，提高法官素质，于一九九七年开始就实行初任法官全国统一资格考试制度，随后又相继制定颁发了《违法审判责任追究制度》、《审判人员严格执行四避制度的若干规定》和《人民法院审判纪律处分办法》、《人民法院执行工作纪律处分办法》及《法官职业道德基本准则》等，同时会同有关部门修改了《法官法》，于今年实施了全国统一司法考试，进一步提高了法官的门槛。与此同时，最高人民法院在审判方式和内部管理体制方面加大了改革力度，试图建立起一种符合现代审判规律的内部管理机制和审判机制。从加强合议庭、独任审判庭职能到审判长、独任审判员选任制的产生，从而强调和加强庭审功能；从贯彻公开开庭审理、当庭宣判到电视现场直播，从而强调审判的公开性；从推行当事人举证责任制至统一的证据规则的制定实施，从而强调当事人主义，弱化法官的职权主义；从庭审的纠问式变抗辨式，从而突出法官的中立身份，进一步体现审判公正；从书记官集中管理到建立书记官管理系列，从执行方式的改革到执行机构的改革一一设立执行局，由省高院统一管理协调执行工作，从而说明法院为实现司法公正，改革已进入了深层次。凡此种种，司法机关尤其是法院系统，在法律规定范围内和自己的职权范围内，几乎已穷尽一切可能来消除司法腐败和实现司法公正。然而，司法腐败并未得到根本遏制，司法公正远未真正实现。因此，近年来，法律界的专家学者及其他有识之士，不得不把深思的目光更多地关注到司法外部环境及其制度与根源上。要实现司法公正，司法机关和司法人员仅仅只是一个载休，就如高速行驶的卡车，除卡车本身具有这种负重高速的性能外，它还必须有坚实宽阔、平坦的高速公路，必须有铁丝网、树木花草作隔离屏障，同时还必须不会和不敢有人破坏保障这些卡车单向运行的隔离屏障。这就是说，司法公正不公要有司法机关和司法人员这种良好载体，同时还需要有足以支撑这种载体正常运行的物或者点。

一、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度

在我国，司法和司法权是一个不甚明了和模糊的概念。有时将公检法司安均视为司法机关，将上述机关分别行使的刑事侦察权、起诉权、法律监督权、审判权，对犯人的监管权均认为是司法权；有时又公将检察、法院人作为司法机关。肖建国博士在《司法公正的基础》一文中曾论述说司法“主要是解决公民之间以及公民与国家之间的法律争执，消除社会冲突和社会紧张关系；而公民权利的保障，也有赖于法院的维持。”“在历史上，司法和司法机关曾是反对专利、对抗王权的一道屏障，负责监督政府、保护人民，同时也有效地保护法官”。这就说明司法权是有别于行政权和立法权的另一种国家权力，它必然独立于行政权。司法的任务既然是定纷止争，那么行使司法权的主体必然保持社会的中立身份，行使司法权的结果必然具有终局性，行使司法权的方式必然具有被 动性。显然，只有法院和法院才具有这种身份。检察官代表国家行使公诉权，其公诉权不具有司法权的本质内涵，其代表国家行使的法律监督权同样不具有司法权因有的本质，其他机关行使的侦察权等权力更不具有司法权的本质特征。因而，真正意义上的司法权只能是法院的法官行使的审判权。司法权既然起着定纷止争的作用，那么这种权力应当具有至高无上的权威，必然要以国家强权作为后盾，因此，国家权力保障制度是司法公正的一个支撑点。

（一）分解检察权，真正树立司法权威

我国宪法规定，检察机关是国家法律的监督机关。但检察机关同时又依法行使着部分刑事案件的侦察权，代表国家行使刑事案件的公诉权。也就是说，检察机关对刑事案件同时行使侦察权和起诉权时，犯罪嫌疑人的权利自然很容易被漠视和侵犯。当检察机关对法院的裁判行使抗诉权时，实质是国家的一种权力对国家的另一种权力——通常被认为是最神圣、最具权威，唯一具有终局性的司法权的公然蔑视和挑衅。这种公然蔑视和挑衅国家司法权的制度，使得公众不再信仰法律，也彻底破坏了公众心中“法院是社会正义的殿堂，法官是正义的化身”的理念。因此，有必要将检察机关行使的权力一分为三：反贪局、渎侦局，从检察机关分离出来单独成立类似香港廉政公署的机构，行使对国家公务员的弹劾和刑事侦察权；其法律监督权只能由国家的权力机关统一行使，而且，任何国家机关都不得对法院之个案裁判行使抗诉权；检察机关只履行刑事案件的公诉权，对裁判不服只能由受害人行使上诉权。唯其如此，才能从国家权力体系运行确保司法权威。

（二）改革法官任命制度和法院经费保障制度，确保司法权独立于行政权

我国宪法规定：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、企事业单位、人民团体和任何个人干涉。”目前我国各级地方法院的法官均由当地人大常委会任命，庭长、副庭长、院长均需经当地党组织考察决定后再提请任命，法官的工资和法院的各项经费均由当地政府拨付，加之我国又是党政合一的体制，因此，法院人财物，法官的晋升任免基本上由地方政府控制。在这种背景和条件上，宪法规定人民法院独立行使审判权，不受行政机关干涉只能是一纸空文。在行政权无限扩张的今天，行政权本来就需要司法予以制约，以维护公民的权利，在我国反而司法权地方化、司法权行政化，司法机关沦为地方政府的服务工具。这种局面和状况已是不争的事实。这也是公众和社会对司法丧失信心的最重要的原因。在没有行使权介入的诉讼中，面对失当的裁判，当事人通过上诉申诉有得以纠正的机会，而一旦有行政权的介入，当事人几乎不可能获得这种机会。因为法院很难不屈从于这种强权。为了使司法权真正独立于行政权尤其是地方行政权，建议在法官任免上，大法官由全国人大及其人大常委会任命，其他法官一律由最高法院院长任命，且非有法定事由，非经法定程序不得罢免。法官的薪金和法院的经费经全国人大审议后由中央财政足额划拨至最高法院统一管理调度使用，其经费能足以支撑整个诉讼运行，且法官的薪金能够与其身份地位相符，而非象目前绝大部分法院那样得靠争揽诉讼收取的费用来弥补缺口工资和办案经费。

（三）完善党的领导，走出司法独立的误区

我国宪法规定党领导一切，作为司法机关即人民法院必然接受党的领导。如何看待和认识党对司法工作的领导，确实存在一些误区。当地方党委对一起经济纠纷指定法院作出有利于本地企业的判决时，当地方党委以原告的诉讼请求不利于该地当前中心工作的开展或会影响当地某一部门的利益，指令法院不予受理该案或判令驳回起诉，面对这样的地方党委的领导，法院该不该接受呢？接受了这种领导，显然违背了宪法中关于“法律面前人人平等”的原则，破坏了法制的统一。宪法是党领导下制定的国家根本大法，宪法体现了党的根本意志，如果法院接受地方党委的这种领导，岂不是违背了宪法，违背宪法不更是违背了党的领导吗？早在1926年，刘少奇同志就指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判的案子。”“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违反就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应服从法律，服从中央的政策。”（《刘少奇选集》下卷 第452页）党对司法工作的领导主要体现在对司法工作方向性的领导上，而决不是对个案的干涉上，党的意志已集中体现在宪法和法律中。而且，由于我国党政合一，地方行政长官同时是地方党委二把手，地方党委也同时管理着大量的行政事务。因此，即使是党委出面跟法院打招呼、下指示，也实难区分究竟是党委的领导还是政府的干涉。因此，服从和坚持党的领导，首要的就是司法机关和法官要服从于宪法和法律，要敢于依法独立行使审判权。

（四）改变现行审判体制，确保法官独立。

司法独立，其核心是法官独立，法院即使独立于其他机关、团体和个人，而法官不能独立于外界，不能独立于其同行和上司，就失去了人们的社会期待司法独立的初衷，丧失了司法独立的本质内涵。1987年8月，联合国通过的《世界司法独立宣言》草案第2条指出，每个法院均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下对案件秉公裁判。其第3条又规定，在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同等和上司保持独立。司法系统的任何差异都不影响法官自由地宣布其判决的权力。马克思也早就说过：“法官除了法律以外，没有任何别的上司。”我国《法官法》也作出了法官独立审判的规定。因为只有法官的真正独立，才有可能确保司法公正。
我国法院现行的审判体制中庭长、院长对案件的审批制、审判委员会讨论制、下级法院对上级法院的个案请示汇报制，严重妨碍了法官独立审判的实现。在这种制度下，法官个体对案件的裁判并无独立可言。故此，建议对有关法律规定予以修改，在法院内部不再设立副院长、审判委员会和庭长，院长只是行政职务而审判职务，可设院长助理协管法院的日常行政工作，或暂保留庭长、副庭长，但规定只属行政管理职务，而非审判职务，不得履行案件裁判的审批权力。法官只得就法律的理解向上级法院请示待法官素质进一步提高后，一律不得向上级法院就案件进行请示汇报，既防止了因请示汇报出现“一审终审”，更主要的是确保法官独立。

二、建立高素质法官的遴选制度

法官是司法的载体。法官素质在很大程度上决定着一个国家法治的质量和司法公正的程度。从国外经验看作为法官，必须是法律职业者中的精英，必须具有精深的法律专业知识和丰富的社会经验及无瑕的品行。如英国的法官几乎都是从出庭律师中选拨的，而且只有那些出类拔萃的出庭律师才能有机会被任命为法官。一般而言，有10年以上执业经验的优秀出庭律师才能有望被任命为高等法院的法官；高等法院的法官或有15年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官，在其他法院有两年以上经验或15年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官，在其他法院有两年以上经验或15年以上执业经验的律师才能有资格被任命为大法官。

（一）我国法官队伍现状堪忧

目前我国法院队伍人数达30万人之多，在方面是所谓的“法官”队伍宠大，另一方面是真正从事审判业务的不多，与日益繁重的审判任务相矛盾。就基层法院而言，约有30—40%以上的人员从事诸如法警、书记员、纪检、监察、质检、信访、司法技术、司法行政、后勤保障等非审判业务性工作，其中有相当一部分人员具有审判资格；约有10%至15%的审判人员即3—4.5万人从事执行工作，真正从事审判的人员不足50%，即不足15万人。而在法院的审判人员中，业务能力相对较强的人员又基本上担任着院长、副院长、审委会委员、庭长及纪检组长、监察室主任、办公室主任等职，少有时间办案或基本不力案。根据海南省海口市中级法院许前飞法官对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的9个省市10个中级法院的调查，推算出，我国目前真正从事审判工作的不足12万人，从事执行工作的在2.8万人以上。这就是说全国法院约12—15万人的法官每年要审结近600万件各类案件，执结标的逾3000追亿元，基层法院的法官队伍整体素质不高，本科以上学历不多，基本不具有深厚的法学功底，其操守品行和司法能力均普遍受到公众的怀疑，真正的法律界精英不愿也难以选拔到法官队伍中，尤其是难以选拔到基层法官队伍中来；相反，由于司法环境的恶化和难以承受的社会压力以及非主观原因可能遭受的错案追究，已使一部分青年法官试图通过律师资格和现行的统一司法考试或研究生考试跳出法院，寻求其他职业，从而造成现有人才的流失。

（二）亟须营造一个仰慕法官职业的环境和氛围

1998年，最高法院通过新闻媒体公开对外招考十名高级法官，条件是从事法律教学的教授、研究员、一级律师和从事法律工作的正处级国家机关干部。然而，报名人数廖廖无几，总共不足十人。为什么中国最神圣的司法殿堂对这些学者、律师毫无吸引力？而在西文国家，被任命为最高法院法官简直是全国瞩目的事情，是多么光荣而神圣的选择。可是在中国没有人报，为什么？其一，法官不具有独立性，教授学者进了法院不能依自己对法律的深邃理解和良知独立判案；其二，法院和法院不具有权威性。任何机关、团体的负责人，任何媒体和公民个人，都可以对法院的裁判乃至庭审活动妄加评判，甚至对承办案件的法官和人品操守妄加揣测诽谤；对法院生效的裁判文书，行政机关、企事业单位、有一定的社会关系的公民个人乃至一些人大代表、政协委员可以公然拒绝履行义务；其三，法院和法官不具有公信力。由于以前法官的任职条件并不比其他公务人员高多少，更由于近年来普遍存在司法不公的现象及受经费制约利益驱动的原因，社会和公众对法院和法官缺乏信任感，人们远未树立起对法院裁判和法官言行自然认同的理念；其四，法官待遇低，法官一直按公务员制度管理，由于其流动性少，相对于行政机关，法官晋升的机会少，相比同龄同资历的行政人员，工资待遇偏低，尤其是地方法院由于地方财政困难，相当一部分工资及福利奖金得靠办案收取的诉讼费用弥补，甚至多年拖欠工资。在我国，法官这个职业远未达到它在社会上应有的地位和身份。如果法官这个职业不会被人仰慕，法官职业不再神圣，那么一个国家的正常秩序将得不到最终维护，社会的正义将难以被守卫，甚至连公民的基本权利都可能难于保障。仰慕法官职业，既是崇尚法律，也是在崇尚一种精神。亟须和极力营造这样一种环境和氛围，是建立一支高素质法官队伍所必须具备的重要的人文环境条件。

（三）建立高素质法官遴选制度刻不容缓

一个仰慕法官职业的人文环境和氛围，固然有利于高素质法官队伍的产生。但这种人文环境的培育，需要一个比较长的过程。而尽快建立一种高素质法官遴选制度，有助于法官的素质逐步提高，从而最终实现法官职业化、精英化。同时，法官素质的提高，能较快地改变社会对法官的评价，促进这种法律人文环境的培育，从而更好地改善整个司法环境。
劳动部办公厅


关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见
劳动和社会保障部办公厅



做好农村富余劳动力就地安置和有序流动工作是劳动保障部门一项长期的工作任务。当前，城镇国有企业下岗职工基本生活保障和再就业任务十分艰巨，各级劳动保障部门要紧紧围绕这个中心任务，在协助政府做好就地就近转移的同时，处理好农村富余劳动力向城市流动的问题。要按
照形成市场导向就业机制的要求，坚持城乡统筹，进一步做好农村富余劳动力流动就业（简称流动就业）工作。现就有关问题提出以下意见：
一、突出重点，分类指导
再就业任务重的大中城市，要综合利用经济和行政手段，合理调控外来农村劳动力规模，确保下岗职工再就业。中小城市，特别是小城市，应统筹安排好城乡就业工作，积极引导农村富余劳动力合理有序流动，逐步开展城市统筹就业工作。中西部地区要加速培育和发展区域性劳动力市
场，要把农村富余劳动力就地安置与有序流动结合起来。把组织外出就业与鼓励回乡创业结合起来。农村富余劳动力流动量大的地区，要开展重点监控工作，搞好信息监测和流量调控。
劳动力输入、输出地区应统筹安排全年农村培训就业工作任务。每年1－4月，重点做好春运期间组织民工有序流动工作，贯彻国务院关于春运期间组织民工有序流动的各项方针政策，健全在当地政府领导下，劳动保障部门牵头，各有关部门协调配合、齐抓共管的工作机制，确保春运
安全顺畅。每年5－12月，重点做好流动就业管理、服务和培训等工作。
二、建立流动就业信息预测预报制度
要加强流动就业信息预测。劳动力输入、输出地区要开展外来农村劳动力需求或本地农村劳动力外出的统计分析和预测，建立常规化的流动就业信息预报制度，做好全年、半年和春节后3个月内的农村劳动力需求或外出信息的预测和预报。省级劳动保障部门要加强本省就业信息管理工
作，建立流动就业信息库，并统一和规范流动就业信息交流和发布制度。同时，按照流动就业信息预测预报的要求，定期向劳动保障部上报流动就业分析和预测信息。要充分发挥跨地区驻外劳务工作机构在跨省信息交流中的作用。
三、提高流动就业农村劳动力职业技能
各地要按照国务院的要求，逐步对未能继续升学并准备进城务工的农村初、高中毕业生实行劳动预备制培训。2000年，各地应实施农村劳动预备制的规划和工作方案，选择一些地区开展试点。农村劳动预备制培训的形式、内容和期限可根据城市用工需要或职业特点灵活掌握。劳动
力输入地区也要对符合劳动预备制条件的外来人员进行劳动预备制培训。对于未完成劳动预备制的外来农村劳动力，要会同用人单位帮助其完成规定的培训内容。
实行劳动预备制度开展流动就业农村劳动力职业培训，要依托现有技工学校、就业训练中心等职业培训机构，特别是县级职业培训机构。确定一些农村职业培训基地，建立劳务人才库。要推动劳务输出朝产业化发展，实行劳务输出的市场化运作、规模化经营和一体化服务。从事流动就
业服务的职业介绍机构可联合农村职业培训基地或相关职业培训机构，组成劳务输出联合体，实行用工信息、职业介绍、职业指导、职业培训和组织劳务输出等一体化服务。从事流动就业服务的职业机构也可与异地职业介绍机构或职业培训机构开展劳务输出跨地区联合运作。
四、加强区域劳务协作
各地应按照平等协商、互惠互利、协调发展的原则，进一步加强区域劳务协作，协作形式、内容、管理等实现规范化、制度化。要运用几年来开展区域劳务协作的经验，配合实施西部大开发战略，积极推进西部地区劳务协作，由西部地区省（区）及一些中部地区省共同建立西部劳务协
作区，开展中西部农村劳动力开发就业和劳务交流工作。
外出人员就业登记卡和外来人员就业证是搞好流动人口管理，掌握流动就业状况，开展流动就业管理的基础手段。要坚持在劳动力输出地发卡。外出人员就业卡应反映外出前职业培训情况，反映权益保障和就业服务等信息。外来人员就业证应记录外来后培训、就业、缴纳及享受社会保
险等情况。流动就业证卡应实行省内统一管理，防止重复发放。
跨地区驻外劳务工作机构是劳动力输出省在劳动力输入地设立的专门从事跨省流动就业服务的工作机构。劳动力输出地在劳动力输入地跨省设立劳务工作机构，应经本省劳动保障厅（局）批准。跨地区驻外劳务工作机构主要负责省际劳务协作联络，收集传递劳务供求信息，提供流动就
业跟踪服务，协助劳动力输入地开展相关管理和保障工作。
五、保障流动就业农村劳动力合法权益
劳动力输入地应按照国家和当地有关规定，规范流动就业者的劳动关系，妥善处理劳动争议。要加强流动就业者的劳动合同管理工作，明确基本权利和义务，加强执法检查力度，对使用农村劳动力多，权益保障问题突出的企业应进行重点监察和跟踪管理。要开展春运期间农村劳动力流
动就业专项监察，春节前，以工资支付、工作时间等劳动合同履行情况为重点，春节后，以规范职业中介行为，企业招用外来农村劳动力应依法签订劳动合同，维护劳动力市场秩序等为重点。要开展外来农村劳动力权益保障活动，继续严厉打击非法职业中介，对未经许可擅自开展流动就业
中介服务的机构要坚决取缔。外来农村劳动力调控的重点是新来的农村劳动力。对于已办理合法流动就业和用工手续，签订劳动合同的外来农村劳动力，在合同期内应依法妥善处理劳动关系，并按照有关规定，参加社会保险。
六、规范乡镇劳动就业服务工作
要健全和完善乡镇劳动保障工作职能，做好农村富余劳动力流动就业、就地安置和其他劳动保障工作。加强流动就业重点监控地区乡镇劳动服务工作，规范管理，抓好劳动力统计和监测、职业培训等基础工作，积极开展就地安置。各地要按照加强基础工作、健全工作职能、提高人员素
质的要求，搞好乡镇劳动服务工作。健全农村劳动力资源统计、劳动就业管理和服务等基础工作，并根据实际需要规范工作职能，包括就业统计、就业服务、职业培训和就地安置，以及其他受委托的劳动监察、劳动管理和社会保险事务等。应根据工作需要，充实乡镇劳动就业服务工作的力
量。从2000年起的2－3年内，要对乡镇劳动就业服务工作人员普遍开展一次业务培训。



2000年1月17日